IV SA/Wr 423/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE W dniu 12 sierpnia 2021 r. A. S. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. S. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 sierpnia 2007 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności, symbol przyczyny niepełnosprawności [...], ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia 18 października 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta J. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole do ukończenia 25 roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i ustalenie okoliczności związanych z aktywnością zawodową strony, zgromadzenie dokumentów, wskazujących w jakim zakresie i w związku z jakimi niedomaganiami osoba niepełnosprawna wymaga pomocy i opieki. Strona nie wskazała czynności, które matka jest w stanie wykonywać samodzielnie, biorąc pod uwagę osobne zamieszkiwanie przez stronę (w innych miejscowościach). Decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta J. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13, uznającego ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co naruszono art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 11 maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że bezpodstawna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wiek powstania niepełnosprawności. Jednakże, zdaniem Kolegium, strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, ponieważ ostatnie zatrudnienie strony miało miejsce w okresie od 13 kwietnia 2015 r. do 25 kwietnia 2015 r. a ustalony stopień niepełnosprawności u matki datuje się od 1 sierpnia 2007 r. Przedstawiony przez stronę zakres sprawowanej opieki nie został też poparty stosowną dokumentacją medyczną, dotyczącą stanu zdrowia matki, z której wynikałoby jakie niedomagania powodują konieczność sprawowania opieki. Zdaniem SKO, rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką nie wymusza na nim rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Strona nie wykonuje przy matce żadnych czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych i zabiegów leczniczych, związanych z jej osobą, a raczej udziela pomocy i wsparcia osobie, której choroby mogą utrudniać, lecz nie uniemożliwiać samodzielnego funkcjonowania. Z podjęciem zatrudnienia nie kolidują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, zakupy) oraz spacery czy wizyty u lekarzy – osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że zakres opieki nad matką nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącego oraz uznanie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez wnioskodawcę nie jest spowodowane sprawowaniem opieki nad matką. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że wbrew treści orzeczenia o niepełnosprawności podopieczna nie wymaga stałej opieki, która nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Według skarżącego, organ odwoławczy wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów uznał, że niepełnosprawna nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojego syna. Z jednej strony organ kwestionuje treść orzeczenia o niepełnosprawności, a z drugiej strony żąda przedstawienia dokumentacji medycznej, dotyczącej niepełnosprawności marki skarżącego. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenie pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału, skarżący ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką rzeczywiście uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Jak oświadczył skarżący w dniu 2 sierpnia 2021 r. opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje od 2017 r. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 30 września 2021 r. matka skarżącego (83 l.) cierpi na chorobę zwyrodnieniową i jest po operacji stawu biodrowego prawego (endoproteza). Poza tym cierpi na chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze z zajęciem serca, zaburzenia rytmu serca i otyłość. Z przedłożonej karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że matka skarżącego przebywała w dniu 18 stycznia 2022 r. na szpitalnym oddziale ratunkowym w związku z nagłym krwawieniem z nosa z utratą przytomności i zwyżką ciśnienia tętniczego w dniu poprzednim, wskazując na nawracające krwawienia z nosa od 5 lat około 2 razy w roku. W trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 23 września 2021 r. ustalono, że matka wnioskodawcy porusza się po mieszkaniu za pomocą kul łokciowych. Wnioskodawca pomaga matce przy porannej toalecie i kąpieli, ubieraniu (przebieraniu się), przygotowuje i podaje posiłki, wykupuje i podaje leki, towarzyszy matce w trakcie krótkich spacerów na podwórko, robi zakupy, pierze, sprząta dom, przynosi opał i pali w piecu, towarzyszy przy wizytach lekarskich, załatwia sprawy urzędowe, opłaca rachunki. Czynności te zajmują wnioskodawcy około 7 - 9 godzin w ciągu doby, z przerwami na sen i dojazd. Wskazano, że matka wnioskodawcy zamieszkuje w O., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie obsługuje telefonu i nie jest w stanie samodzielnie nawiązać kontaktu z członkami rodziny, mieszkającymi osobno. Natomiast wnioskodawca mieszka w J. i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną., jednak większą część doby przebywa z matką w O. Na podstawie przedłożonych przez stronę świadectw pracy ustalono, że skarżący w okresie od 2 marca 1989 r. do 20 sierpnia 2008 r. (blisko 19 lat i 6 miesięcy) w A S. A. w J., w okresie od 3 listopada 2008 r. do 31 lipca 2011 r. (2 lata i 9 miesięcy) w B w J., w okresie od 5 września 2011 r. do 9 lutego 2013 r. (1 rok i 5 miesięcy) w C s.c. w J. i w okresie od 13 kwietnia 2015 r. do 25 kwietnia 2015 r. (13 dni) w D sp. z o. o. w J. Skarżący przedłożył równie decyzje o ustaleniu kapitału początkowego z dnia 30 października 2007 r., ustalająca na dzień 1 stycznia 1999 r. okresy składkowe 14 lat, 8 miesięcy i 5 dni oraz okresy nieskładkowe 4 miesiące i 21 dni. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy przy porannej toalecie i kąpieli, ubieraniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, prowadzeniu gospodarstwa domowego (robienie zakupów, pranie, sprzątanie, palenie w piecu, opłacanie rachunków), towarzyszeniu przy wizytach lekarskich i krótkich spacerach, przy czym matka samodzielnie spożywa posiłki i porusza się po mieszkaniu z pomocą kul łokciowych. Skarżący nie wykonuje żadnych czynności pielęgnacyjnych wobec matki. Jest ona osobą chodzącą, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy wychodzeniu z domu. Jednakże wykonywanie wyżej wymienionych czynności przez skarżącego możliwe byłoby również po podjęciu przez niego pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącego (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącego. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Należy też zauważyć, że znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od 1 sierpnia 2007 r. w związku z chorobą narządu ruchu (endoproteza stawu biodrowego), natomiast skarżący pracował zawodowo do 25 kwietnia 2015 r., pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności matki. Potwierdza to, że zaprzestanie pracy zawodowej przez skarżącego nie pozostaje w związku – przyczynowo skutkowym ze sprawowaniem opieki nad matką. Jak słusznie zauważyło Kolegium, skarżący nie przedstawił dokumentacji medycznej potwierdzającej inne schorzenia, wskazywane przez skarżącego w oświadczeniu załączonym do pisma z dnia 10 lutego 2022 r. (zawroty głowy, zaniki pamięci). Natomiast z karty informacyjnej ze szpitalnego oddziału ratunkowego wynika, że krwawienia z nosa zdarzają się 2 razy do roku. Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżący, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką przez skarżącego, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała skarżącemu jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Istotne jest, że skarżący nie uprawdopodobnił, że obecnie poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy, choćby w ograniczonym wymiarze, jest niemożliwe z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Ponadto do opieki nad matką zobowiązana jest również siostra skarżącego, która również obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki i nie przedstawiono orzeczenia o jej stopniu niepełnosprawności. Istnieje również możliwość korzystania z usług opiekuńczych świadczonych przez powołane do tego instytucje. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez niego opieka nad niepełnosprawną matką nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.