IV SA/Wa 1503/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. znak [...], orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 5,09 ha, położonej we wsi A., na wniosek A. S. . Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. wystąpił B. P., który nabył udziały w spadku po A. i A. S. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że gospodarstwo rolne stanowiące własność A. S. zostało przejęte na własność Państwa na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że A. S. złożyła wniosek o przejęcie nieruchomości rolnej położonej we wsi A. na własność Państwa, zastrzegając sobie prawo zatrzymania na własność zabudowań. A. S. urodzona w dniu 26 czerwca 1907 r. spełniała warunki do przyznania dożywotniej miesięcznej renty pieniężnej, gdyż w dacie przekazania nieruchomości na własność Państwa miała 62 lata. Z wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. o przyznanie renty inwalidzkiej z dnia [...] marca 1970 r. znak [...] podpisanego przez A. S. (wylegitymowaną na podstawie dowodu osobistego) wynika, że gospodarstwo o powierzchni 5,09 ha, położone we wsi A. , A. S. otrzymała po rodzicach przed zawarciem związku małżeńskiego, a nie w toku trwania małżeństwa, w związku z czym stanowiło jej wyłączną własność. Natomiast w punkcie 8. wniosku zostało odnotowane, że małżonkowi A. S. wypłacane jest świadczenie rentowe z tytułu pracy w Administracji Budynków Mieszkalnych w M. – [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 1970 r. znak [...] przyznał A. S. rentę w zamian za gospodarstwo rolne przekazane na własność Państwa od daty przekazania gospodarstwa rolnego, tj. od dnia [...] grudnia 1969 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że nieruchomość w chwili jej przejęcia na własność Państwa znajdowała się w samoistnym posiadaniu A. S. i jego żony A. S. . Zarzut wnioskodawcy, że A. S. otrzymał przedmiotowe gospodarstwo w spadku po pierwszej żonie K. jest w ocenie organu gołosłowny i nie poparty żadnymi dowodami. Minister zauważa, że A. S. nie kwestionował decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r., a zatem nie podnosił, że jego prawa jako użytkownika zostały naruszone. Nie podnosił również, że nie otrzymał renty. Potwierdza to, że prawa do nieruchomości przysługiwały tylko A. S. . Minister analizując nadesłane przez stronę dokumenty, tj. zgłoszenie budowli, mienia ruchomego do ubezpieczenia od ognia, powodzi, huraganu, pioruna i innych zdarzeń losowych w Państwowym Zakładzie Ubezpieczeń z dnia 27 października 1959 r. oraz z pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] lipca 1955 r., zauważa, że nie wynika z nich prawo własności A. S. do przedmiotowe] nieruchomości. W w/w pozwoleniu podano, że A. S. pozwolono w 1955 r. na wykonanie robót budowlanych - obory murowanej w A. , krytej ceramicznie, natomiast nieruchomość, którą przejęto od A. S. była zabudowana tylko domem mieszkalnym. Minister wskazał, że oceniana decyzja orzekająca o przejęciu nieruchomości na własność Państwa określa przejmowaną nieruchomość, jej obszar, podaje w czyim użytkowaniu znajdowała się nieruchomość, z decyzji wynika, że A. S. złożyła wniosek o jej przejęcie, stąd zarzuty skarżącego w tej kwestii nie zasługują na uwzględnienie. Oceniając stan faktyczny i prawny przejętej nieruchomości, w ocenie organu, nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwalające na stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł B. P.. Skarżący wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. nie wskazuje według zasad określonych rozporządzeniem wykonawczym do ustawy przedmiotu użytkowania przez A. S. , jak również powołania się w decyzji na podstawę prawną mówiącą o przekazaniu własności przez właściciela a nie użytkownika i późniejszy zamach na własność odrębną A. S., którego gospodarstwo bezspornie było odziedziczone po pierwszej żonie A. nie używającej również imienia K. i synu J. używającym imienia A. Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił, kiedy zmarli rodzice A. S. , kto po nich dziedziczył, co wchodziło w skład masy spadkowej. Podniósł, że gdyby rodzice byli właścicielami tego gospodarstwa, to stan cywilny spadkobierczyni w dacie spadkobrania nie miałby żadnego znaczenia przy dziedziczeniu. Decyzja z dnia [...] grudnia 1969 r. jest rażąco sprzeczna z § 15 ust. 2 pkt. f wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r., ponieważ w swojej treści nie podaje oznaczenia nieruchomości, numeru ewidencyjnego działki, adresu, imienia i nazwiska właścicieli (współwłaścicieli) a jedynie dane użytkownika. Użytkowanie jest dobrem wspólnym i wchodzi w skład wspólnoty majątkowej małżeńskiej z A. S. W decyzji wskazano do użytkowania wnioskodawcy działki nr [...] oraz cz. dz. Nr [...] o łącznej powierzchni 0,47 ha ale z treści decyzji nie wynika wprost by te działki były przedmiotem przejęcia tą decyzją. Decyzję z [...] grudnia 1969 r. wydano pomimo braku wymaganego pisemnego oświadczenia obojga małżonków. W ocenie skarżącego wszczęto postępowanie o przejęcie gospodarstwa od małżeństwa S., a następnie bez uzasadnienia zakończono postępowanie wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa użytkowanego przez A. S. Decyzja z 1969 roku powołuje się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników, czyli przepis uprawniający jedynie właściciela do przekazania na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha użytków rolnych. Tymczasem organ już w 1969 roku ustalił i wykazał w treści decyzji, że A. S. jedynie użytkuje przedmiotową nieruchomość. Ustawa, którą powołano w decyzji nie przewidywała przekazywania gospodarstw rolnych przez użytkowników. Uzasadnienie decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z jej podstawą prawną. Skarżący podniósł, iż pomimo wskazania w podstawie prawnej decyzji § 14 i § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji nie było poprowadzone zgodnie z tymi przepisami. W szczególności zabrakło wymaganego przez § 15 ust. 2 pkt. e pisemnego oświadczenia obojga małżonków o podtrzymaniu pierwotnego wniosku jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1069 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 5,09 ha, położonej we wsi A. , na wniosek A. S. . Postępowanie dotyczące oceny decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. znak [...] z dnia [...] grudnia 1069 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Istotną w sprawie okolicznością jest to, że pomimo szeroko przeprowadzonych przez organ poszukiwań, nie udało się w sprawie odnaleźć akt administracyjnych postępowania, w ramach którego została wydana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. Organ prowadząc postępowanie nieważnościowe dysponował jedynie archiwalnymi aktami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. ul. [...] dot. A. S. , w których znajduje się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. Badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1069 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1068 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15, ze zm.). W decyzji, jako jej podstawa prawna został powołany art. 1 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym właściciel gospodarstwa rolnego, zwany dalej rolnikiem, może na zasadach określonych w ustawie przekazać na własność Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, jeżeli obejmuje ono co najmniej 5 ha użytków rolnych. Jednocześnie w decyzji organ stwierdził, że przejmuje na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną o pow. 5,09 ha, położoną we wsi A. , znajdującą się w użytkowaniu A. S. . Zapis, że przejmowana nieruchomość rolna znajduje się w użytkowaniu A. S. sugeruje, że A. S. nie legitymowała się tytułem własności tej nieruchomości. Jednakże ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa w art. 1 ust. 3 stanowi, że nieruchomości rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być przekazane na własność Państwa również przez samoistnego posiadacza tego gospodarstwa. Takie przejęcie mogło nastąpić, jeżeli samoistny posiadacz gospodarstwa udowodni, że w zakresie prawa własności nieruchomości stał się następcą prawnym osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, bądź też, jeżeli nieruchomości nie mają urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla nich prowadzony zbiór dokumentów, a nie ma danych, aby inne osoby zgłaszały miarodajne dowody nabycia prawa własności. A zatem, jeżeli przejęte gospodarstwo znajdowało się jedynie w posiadaniu A. S. , to również mogło być przejęte na własność Państwa, w oparciu o art. 1 ust. 3 cyt. ustawy. Sam fakt powołania w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. błędnej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości rolnej nie jest uchybieniem mającym znamiona rażącego naruszenia prawa. Nie dysponując aktami administracyjnymi z postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości, jedynie w oparciu o wniosek A. S. o przyznanie renty z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa i zawarte w nim dodatkowe wyjaśnienia wnioskodawczyni wiadomo, że gospodarstwo o pow. 5,09 ha A. S. otrzymała po rodzicach, przed zawarciem związku małżeńskiego, a nie w toku jego trwania i stanowi jej wyłączną własność. Należy pamiętać, że nieformalne podziały nieruchomości na wsi występowały, odzwierciedleniem tego i jednocześnie zapotrzebowaniem społecznym jest zapis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. Ustalenia organu poczynione w tym zakresie zakwestionował skarżący podnosząc, że faktycznie przejęta nieruchomość stanowiła własność męża A. S. , który uzyskał ją w spadku po swojej pierwszej żonie, jednocześnie siostrze A. S. Słusznie organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, skoro nie zostały one poparte żadnym materiałem dowodowym i stoją w sprzeczności z archiwalnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. i jej uzasadnienia wynika, że z wnioskiem o przejęcie nieruchomości rolnej wystąpiła A. S. Jednocześnie z wyjaśnień A. S. poczynionych na wniosku o przyznanie renty inwalidzkiej wynika, że przejętą nieruchomość otrzymała od rodziców przed zawarciem związku małżeńskiego z A. S. Świadczy to, że objęła w posiadanie tę nieruchomość jeszcze przed powstaniem wspólności ustawowej. Stosownie do art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest stanem faktycznym określonego władztwa nad rzeczą. Ustawodawca dzieli zasadniczo posiadanie na "posiadanie samoistne" oraz "posiadanie zależne". Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten kto rzeczą faktycznie włada jak właściciel. Natomiast posiadaczem zależnym jest ten, kto rzeczą faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. W doktrynie przyjmuje się, że posiadanie samoistne występuje w razie władania rzeczą "jak właściciel", bez ograniczenia do przypadków władania zgodnego z prawem (władania "jako właściciel"). Przy czym rozstrzygające znaczenie ma tutaj zakres władania rzeczą, na wzór prawa własności, chociażby nawet nie poparty przysługującym posiadaczowi prawem własności. Zatem posiadaczem samoistnym, obok właściciela, będą również osoby władające rzeczą jak właściciel, jak na przykład nieformalny nabywca nieruchomości. Odnosząc powyższe do wyjaśnień A. S. , która oświadczyła, że nieruchomość otrzymała od rodziców i jest jego wyłączną właścicielką, to skoro nie legitymowała się formalnym tytułem własności, była i uważała się za jego posiadaczkę samoistną. Natomiast A. S. mógł wejść w posiadanie tej nieruchomości po zawarciu związku małżeńskiego, jednakże jego posiadanie w tych okolicznościach nie miało już znamion posiadania samoistnego. Wobec powyższego w sprawie nie znalazł zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. w zamian za przejęte nieruchomości Państwo zapewniało rolnikowi świadczenia pieniężne na warunkach określonych w niniejszej ustawie, jeżeli rolnik ukończył 40 lat lub stał się inwalidą. A. S. , która w dacie przejęcia nieruchomości miała 62 lata spełniała powyższy wymóg. Jednocześnie oprócz świadczeń pieniężnych Państwo zapewniało rolnikowi również m.in. bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą – art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. A. S. spełniała ten warunek, zatem w decyzji wyznaczono jej do użytkowania zabudowaną domem mieszkalnym działkę oznaczoną na planie Nr [...] oraz część działki Nr [...] o łącznej powierzchni 0,47 ha. Tryb przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa został określony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie rent i innych świadczeń pieniężnych z tytułu przekazania nieruchomości rolnych na własność Państwa, trybu postępowania przy przejmowaniu tych nieruchomości oraz trybu wykonywania prawa pierwokupu w stosunku do budynków (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.). Stosownie do § 14 w/w rozporządzenia postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa wszczyna się na wniosek rolnika. Jednakże pamiętać należy, że rolnik ten musiał spełniać wymogi art. 1 ust. 1 lub 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. Skoro A. S. tych wymogów nie spełniał, a spełniała je jedynie A. S. , to wbrew zarzutom skarżącego w sprawie nie został naruszony tryb postępowania przy przejęciu nieruchomości określony w § 15 rozporządzenia z dnia 1 marca 1968 r. Wydając decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa organ zgodnie z § 15 lit. f) rozporządzenia z dnia 1 marca 1968 r. podawał w niej w szczególności oznaczenie nieruchomości, jej obszar, imię i nazwisko właściciela (współwłaścicieli) oraz dane określone pod lit. e). Faktem jest, że w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. nie została precyzyjnie określona przejmowana nieruchomość, co jednak nie oznacza, że nie została ona wskazana. Mimo to, decyzja została wykonana, jednocześnie z przejętej nieruchomości wyznaczono A. S. do użytkowania działkę oznaczoną na planie Nr [...] oraz część działki Nr [...] o łącznej powierzchni 0,47 ha. Wobec powyższego Sąd uznał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1969 r. uznając, że nie jest ona obarczona wadami mającymi znamiona rażącego naruszenia prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.