II SAB/Wr 12/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych przez Pana F.T. w J.-L. oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 13 września 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. J.K., powołując się na art. 221 § 3 w związku z art. 233 k.p.a., zgłosił skargę, w której poinformował, że F.T. prowadzi bez tablicy informacyjnej, przy ul. [...] 40 w J.-L., roboty budowlane na terenie zieleni przydomowej budynku wielorodzinnego przy ul. [...] 40-52. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 29 września 2006 r. przeprowadził czynności kontrolne – oględziny nieruchomości. Następnie zawiadomieniem z dnia 2 października 2006 r. powiadomił S. i F.T. o wszczęciu w dniu 29 września 2006 r. postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych, przy rozbudowie i nadbudowie parterowego pawilonu handlowego na działce oznaczonej geodezyjnie nr 20/7, obręb L.. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty, nałożył na J.K. obowiązek wykazania interesu prawnego w celu ustalenia, czy posiada on we wskazanej sprawie przymiot strony. W piśmie z dnia 25 października 2006 r. J.K. oświadczył, że legitymuje się własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego nr 50/13 w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] 40-52 w J.–L. wraz z współudziałem w prawie współwłasności nieruchomości gruntowej związanej z budynkiem, w którym ten lokal się znajduje. Do pisma dołączono odpis przydziału lokalu mieszkalnego z dnia 6 lipca 1989 r. i odpis uchwały Nr 19 Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J.-L. z dnia 23 listopada 2004 r., w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali. W dniu 1 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił J.K., że S. i F.T. realizują inwestycję na działce geodezyjnej oznaczonej nr 20/7, na podstawie i zgodnie, z zatwierdzoną dokumentacją i wydanym pozwoleniem na budowę. Ponadto organ stwierdził, że J.K. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym realizacji tej inwestycji. Jednocześnie decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce nr 20/7, gdyż stwierdzone zostało, że przedmiotowe roboty budowlane, realizowane są na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. J.K. w piśmie z dnia 28 grudnia 2006 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu powiatowego, wywodząc w uzasadnieniu, że skoro posiada prawo własności do lokalu mieszkalnego w budynku wybudowanym przez spółdzielnię, to jest także właścicielem ułamkowej części gruntu, na której znajduje się budynek. Zatem obok Spółdzielni może uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym budowy w sąsiedztwie. W rezultacie oczekuje od organu decyzji kończącej postępowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował żalącego się, że nie znajduje podstaw do interwencji a podnoszone przez niego zarzuty uznaje za bezzasadne i bezprzedmiotowe. W jego ocenie organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie a zatem nie jest bezczynny względem skargi. Skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania, gdyż nie wykazał się interesem prawnym. J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w zakresie pisma z dnia 13 września 2006 r., wnosząc o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść art. 233 k.p.a. W kontekście tego przepisu stwierdził, że załatwienie sprawy wszczętej podaniem z dnia 13 września 2006 r. w formie pisma w którym został poinformowany, że nie jest stroną postępowania, pozostaje w sprzeczności z art. 104 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane dotychczas w sprawie argumenty i stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm/, na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy/ oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Sprawując kontrolę administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy i zebranych w nich dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżący stawia organowi nadzoru budowlanego zarzut bezczynności w związku ze złożonym przez siebie pismem z dnia 13 września 2006 r., żądając ustosunkowania się do tego pisma w formie decyzji administracyjnej i jej doręczenia. W przywołanym wyżej piśmie określonym jako skarga, J.K. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o fakcie prowadzenia bez tablicy informacyjnej robót budowlanych, na terenie stanowiącym "zieleń przydomową budynku przy ul. [...] 40-52". Jako podstawę wnoszonego podania autor wskazał przepis art. 221 § 3 oraz art. 233 k.p.a. Stan faktyczny określony w treści ww. pisma jednoznacznie wskazuje, że jego przedmiot – prowadzenie robót budowlanych - odnieść należy do przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./. Pismo to złożone zostało do organu ze względu na nieprawidłowości - jakie zdaniem autora - wystąpiły przy realizacji robót budowanych /tj. prowadzenie prac na terenie zieleni przydomowej budynku wielomieszkaniowego, brak tablicy informacyjnej/. Mimo nieprecyzyjności i ogólnikowości podniesionych zarzutów, sam fakt skierowania takiego pisma do organu nadzoru budowlanego oznaczał, że osoba która je złożyła oczekuje na interwencję tych organów i dokonanie oceny wykonywanych robót budowlanych w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane. Przedstawiony stan faktyczny wskazywał też na konieczność takiej oceny w kontekście przepisów art. 48 lub 50 przywołanej ustawy. Przepis art. 48 znajduje bowiem zastosowanie w przypadku wybudowania albo budowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a przepis art. 50 odnosi się do przypadków innych, niż określone w art. 48, jeżeli roboty budowlane wykonywane są: – bez pozwolenia lub zgłoszenia; – w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; – w sposób istotnie odbiegający od ustaleń lub warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje, że czynności organów nadzoru budowlanego podejmowane są na ich podstawie z urzędu. Jeżeli zatem do organu wpłynie od osoby trzeciej zawiadomienie o wykonywanych robotach budowlanych, przedstawiające zarzuty co do tych robót, to dalsze losy tego zawiadomienia zależą od tego, czy osoba od której ono pochodzi posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, które prowadzone jest na podstawie wskazanych przepisów prawa materialnego, czy też nie. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu pisma J.K. zobowiązany był do jego oceny w kontekście art. 233 k.p.a. Pozostawało to zresztą w zgodzie z kwalifikacją podania jako skargi, którą, przez wskazanie jako podstawy swojego działania art. 233 i 231 k.p.a., dokonał sam wnoszący. Przepis art. 231 § 3 k.p.a. stanowi normę ogólną, określającą zakres korzystania ze skargi publicznej stanowiąc, że petycje, skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, we własnym interesie oraz w interesie osoby trzeciej, gdy wyrazi ona na to zgodę. Z kolei według art. 233 k.p.a. skarga wniesiona w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli została wniesiona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba, że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Według przywołanego już art. 233 k.p.a. złożenie do organu nadzoru budowlanego wniosku o przedstawionej wcześniej treści, a dotyczącego sprawy z zakresu Prawa budowlanego podlegającej załatwieniu w formie aktu administracyjnego, nakładało na ten organ obowiązek kwalifikacji tego podania dla ustalenia czy ma do czynienia z podaniem wszczynającym postępowanie administracyjne, czy też z podaniem innego rodzaju. Zauważyć bowiem należy, że unormowanie zawarte w art. 233 k.p.a. pomimo, że umieszczone zostało w dziale VIII k.p.a. dotyczącym skarg i wniosków, wprost dotyczy kwestii procesowych i wskazuje na możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, gdy skarga /zawiadomienie/ pochodzi od osoby trzeciej nie będącej stroną. Podkreślić przy tym trzeba, że użycie w tym przepisie słowa "może" jednoznacznie wskazuje, że nie mamy tutaj do czynienia z obowiązkiem organu wszczęcia postępowania, czy też ze wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Wobec powyższego przy ocenie działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego, istotne znaczenie ma ustalenie, czy J.K. posiadał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jak działka nr 20/7, AM-32, obręb L.. Jak bowiem wynika z akt sprawy F.T. prowadził roboty budowlane na tej właśnie nieruchomości. W świetle zebranych w sprawie dokumentów nie budzi wątpliwości, że ww. nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego S. i F.T. – inwestorów realizowanych na niej robót. J.K. wykazał natomiast, że posiada jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym na działce oznaczonej nr 20/10, AM-32 obręb L.. Z danych zawartych w ewidencji gruntów wynika również, że przedmiotowa nieruchomości stanowi obecnie własność Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J.-L.. Dodać wypada, że skarżący wezwany przez organ do wykazania swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie wskazywał na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, wiążąc z tym prawem udział we współwłasności w gruncie, na którym znajduje się budynek Spółdzielni. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącego istotnie wynika, że dysponuje on spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego, niemniej jednak wbrew jego twierdzeniom, z prawem tym nie wiąże się udział we współwłasności gruntu oznaczonym jako działka nr 20/10, na którym znajduje się budynek spółdzielczy z jego mieszkaniem. Według przedstawionych dokumentów, skarżący nie posiada również odrębnej własności lokalu mieszkalnego z którym mógłby być związany udział we współwłasności w gruncie oraz w częściach wspólnych budynku. Dostarczona przez niego uchwała z dnia 23 listopada 2004 r. wskazuje jedynie, że w Spółdzielni której jest członkiem, rozpoczęto procedurę wyodrębniania takich lokali jednak stosowna umowa nie została zawarta. Analizując zatem status prawny skarżącego należy stwierdzić, że jest on jedynie członkiem spółdzielni mieszkaniowej, który dysponuje określonym wcześniej rzeczowym prawem ograniczonym. Z tej racji nie przysługuje mu zaś status strony postępowania dotyczącego robót budowlanych /nadbudowy i rozbudowy/ prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości. Ustawodawca definiując w art. 28 k.p.a. pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na konieczność powiązania danego podmiotu z interesem prawnym. W przepisie tym chodzi zatem nie o interes faktyczny dający się racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Musi być to interes indywidualny i musi on dotyczyć danego podmiotu bezpośrednio. Zatem o tym czy danemu podmiotowi przysługuje w konkretnym postępowaniu interes prawny, decydować będzie norma prawna, z której będą dla niego wynikały określone prawa lub obowiązki. W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącego wyznaczają uprawnienia wynikające z przysługującego mu spółdzielczego prawa do lokalu. Te uprawnienia nie dają mu zaś legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących zagospodarowania terenów sąsiednich. Nie można bowiem wykazać, ani nawet uprawdopodobnić, aby realizowane roboty budowlane w jakikolwiek sposób wpływały na możliwość wykonywania przysługującego mu prawa /korzystania z posiadanego lokalu/ a tym samym aby naruszały jego własny skonkretyzowany interes prawny. Przymiot strony, ewentualnie, mogłaby posiadać Spółdzielnia jako właściciel gruntu i budynku – ocena tej kwestii nie jest objęta niniejszym postępowaniem. Natomiast skarżący tylko w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym, lub na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego, mógłby kwestionować stanowisko Spółdzielni wyrażane co do robót realizowanych na sąsiedniej nieruchomości. Przedstawiony pogląd od lat aprobowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym / por. np. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., OSK 363/05, LEX nr 190955; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2005 r. IV SA 5032/03, LEX nr 189194; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r., IV SA 3623 LEX nr 158949; czy też wyrok NSA z dnia 7 lipca 2001 r. IV SA 1610/99, LEX nr 53444/. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy stwierdzić, że pismo z dnia 13 września 2006 r. nie mogło – jak uważa skarżący - wszcząć postępowania administracyjnego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości. Stanowiło ono bowiem skargę dotyczącą sprawy indywidualnej, ale pochodzącą od osoby niebędącej stroną postępowania w tej sprawie. W takiej sytuacji decyzja, co do wszczęcia z urzędu postępowania w rozpoznawanej sprawie pozostawiona była uznaniu organu. Godzi się też zauważyć, że właściwy organ wszczął w przedstawionej przez skarżącego sprawie postępowanie administracyjne i podjął odpowiednie czynności wyjaśniające, w wyniku których, uznał dalsze prowadzenie tego postępowania za bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Warto też dodać, że stanowisko co do tego, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z prawem przedstawił skarżącemu w piśmie z dnia 1 grudnia 2006 r., informując go jednocześnie, że nie jest stroną tego postępowania. W konsekwencji uznać należy, że nie można skutecznie postawić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. zarzutu bezczynności w sprawie załatwienia pisma skarżącego dnia 13 września 2006 r. w formie decyzji administracyjnej. Pismo to nie pochodziło od strony, zatem nie mogło obligatoryjnie wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie kwestionowanych robót budowlanych, a w konsekwencji nie mogło też spowodować wydania decyzji administracyjnej rozpatrującej owo pismo a następnie doręczonej skarżącemu. Po myśli art. 233 k.p.a. mogło natomiast spowodować, i spowodowało, fakultatywne /zależne od uznania organu/ wszczęcie postępowania z urzędu. W tym postępowaniu skarżący nie mógł jednak uczestniczyć, a tym samym decyzji kończącej to postępowanie nie mógł otrzymać. Przedstawione fakty potwierdzają też, że w sprawie toczyło się i zostało zakończone decyzją, tylko jedno postępowanie administracyjne - wszczęte przez organ z urzędu. Natomiast podanie złożone przez skarżącego podlegało załatwieniu w trybie skargowym – przez udzielenie mu odpowiedniej informacji. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.