IV SA/Wa 1525/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Naczelnej Rady Odbudowy W. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE R. P. wnioskiem z dnia 12 listopada 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 stycznia 2011 r., skierowanym do Ministra Infrastruktury, wniosła o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z rażącym naruszeniem prawa uchwały Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m.in. część gromady B. Wnioskodawczyni wskazała, że jest jednym z następców prawnych byłych właścicieli dwóch działek o numerach hipotecznych [...] i [...], które obecnie stanowią działki o nr ew. [...] i [...] obr. [...] oraz nr ew. [...] obr. [...]., które objęte były granicami w/w planu. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m.in. część gromady B. działki o numerach hipotecznych [...] i [...] miały charakter budowlany, a po uchwaleniu planu znalazły się na terenie przeznaczonym pod gospodarkę leśną. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], poinformował wnioskodawczynię, że wniosek o unieważnienie uchwały Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m.in. część gromady B. nie może podlegać rozpatrzeniu przez Ministra Infrastruktury, gdyż Minister Infrastruktury nie posiada kompetencji w zakresie unieważniania uchwał podejmowanych przez jakiekolwiek organy administracji publicznej oraz stwierdzania ich nieważności, bądź stwierdzania uchwalania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, tj. planów miejscowych, z rażącym naruszeniem prawa. Dotyczy to również uchwał podejmowanych przez Naczelną Radę Odbudowy W., na podstawie której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru gromady B. . Pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., wnioskodawczyni potraktowała jako decyzję administracyjną odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia uchwalenia z rażącym naruszeniem prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pismem z dnia 22 marca 2011 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na ten wniosek, Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ponownie stwierdził, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających żądanie rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż Minister Infrastruktury nie posiada kompetencji i nie jest organem właściwym do stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego oraz nie jest uprawniony do podejmowania czynności z zakresu nadzoru nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego. Organ uznał również, iż nie może przekazać w trybie administracyjnym wniosku zgodnie z właściwością, gdyż w jego ocenie nie ma obecnie organu administracji właściwego do unieważnienia ww. uchwały Naczelnej Rady Odbudowy W. (tj. Rady, która nie była ustawowym organem administracji terenowej). W obecnym stanie prawnym nadzór nad działalnością gminną regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). W myśl tych przepisów uprawnienia nadzorcze nad uchwałami podjętymi przez rady gminy, np. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przysługują wojewodzie. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w zakresie nadzoru nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego dotyczą uchwal przekazywanych wojewodzie w celu oceny ich zgodności z prawem, na podstawie tej ustawy. Postępowanie nadzorcze wojewody nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego prowadzone jest nie na wniosek lecz z urzędu, na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Ministra Infrastruktury, wojewoda nie posiada jednak kompetencji nadzorczych w sprawie uchwał podjętych przez Naczelną Radę Odbudowy W. w 1949 r., a więc podjętych przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie jednak nie można wykluczyć, iż rozpoznanie skargi na kwestionowaną uchwałę Naczelnej Rady Odbudowy W. mógłby przyjąć właściwy sąd administracyjny ale organ nie jest uprawniony do przekazania sądowi przedmiotowego wniosku. R. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., będące w rzeczywistości postanowieniem utrzymującym w mocy odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia uchwalenia z rażącym naruszeniem prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m.in. część gromady B. Skarżąca podniosła, że nieprawdopodobnym jest by w systemie prawnym państwa prawa (jakim zgodnie z Konstytucją jest Rzeczpospolita Polska) nie istniała materialno-prawna podstawa do zbadania prawidłowości (zarówno merytorycznej, jak i proceduralnej) podjęcia aktu prawnego przez powołany ustawą organ władzy i w przypadku ustalenia, że doszło do rażącego naruszenia przepisów materialnych lub proceduralnych, do stwierdzenia nieważności tego aktu (ewentualnie stwierdzenia wydania go z rażącym naruszeniem prawa). Skarżąca podniosła również, że w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 10 k.p.a. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2010 r., skierowanym do Ministra Infrastruktury, skarżąca wniosła o unieważnienie uchwały Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m.in. część gromady B. . Ustawą z dnia [...] lipca 1947 r. o odbudowie W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) została utworzona Naczelna Rada Odbudowy W. przy Prezesie Rady Ministrów (art. 1 ustawy). Stosownie do art. 2 ustawy o odbudowie W. , Naczelna Rada Odbudowy W. ustalała zasady, programy i ogólne projekty odbudowy stolicy oraz koordynowała prace nad odbudową i czuwała nad ogólnym przebiegiem tych prac, biorąc pod uwagę wnioski i postulaty rady narodowej W. . W szczególności do zakresu działania Naczelnej Rady Odbudowy W. należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego W. i W. Zespołu Miejskiego, którego granice miało określić rozporządzenie Ministra Obudowy wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej (art. 3 pkt a ustawy). Minister Odbudowy rozporządzeniem z dnia [...] października 1947 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej o określeniu granic W. Zespołu Miejskiego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) zarządził, że W. Zespół Miejski obejmuje obszar powiatu [...]. Tryb postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i W. Zespołu Miejskiego został ustalony w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i W. Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Naczelna Rada Odbudowy W. uchwałą z dnia [....] sierpnia 1949 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący część gruntów gromad: B. , J., S., P. gm. J. ... ustalający: 1) przeznaczenie terenu pod gospodarkę leśną, 2) linie rozgraniczające tereny przeznaczone pod gospodarkę leśną, 3) sposoby i okresy realizacji planu. W ówczesnym porządku prawnym równolegle obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109, ze zm.), który w art. 2 stanowił, że planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 w/w dekretu plany miejscowe sporządza się na podstawie planów regionalnych. W braku prawomocnego planu regionalnego plan miejscowy będzie sporządzany na podstawie wytycznych regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego i obejmie również rozwiązanie zagadnień należących do planu regionalnego - w zakresie koniecznym do sporządzenia planu miejscowego. Plany miejscowe ustalały m.in. przeznaczenie terenów na gospodarkę leśną – art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. c dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. Z uwagi na wejście w życie z dniem 8 sierpnia 1947 r. ustawy z dnia [...] lipca 1947 r. o odbudowie W. , na podstawie art. 14 w odniesieniu do obszaru W. i W. Zespołu Miejskiego utraciły moc przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdziału III, IV i V działu IV i działu V dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Z powyzszego wynika, że przepisy ustawy o odbudowie W. stanowiły lex specialis w stosunku do przepisów dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. W dniu 14 sierpnia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm.), ktora art. 43 ust. 1 uchyliła dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Jednoczesnie w art. 40 tej ustawy zapisano, że plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie tej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy. Z kolei z dniem 1 stycznia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185, ze zm.), która uchyliła poprzednią ustawę o planowaniu przestrzennym i jednocześnie w art. 48 ust. 1 stwierdzono, że plany zagospodarowania przestrzennego sporządzone stosownie do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym są planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym została uchylona z dniem 1 stycznia 1995 r. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.), która w art. 67 stwierdza, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. Wyjątek stanowiły tereny objęte zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plany te miały zachować ważność w granicach objętych uchwałą do czasu uchwalenia nowego planu, nie dłużej niż 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Przed utratą mocy tych planów rada gminy była zobowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) uchyliła poprzednią ustawę i stosownie do art. 87 ust. 3 obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Ustawa z dnia [...] lipca 1947 r. o odbudowie W. stała sie nieaktualna z dniem 31 grudnia 1964 r. , a zatem z dniem tym przestał obowiązywać szczególny tryb uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego W. i W. Zespołu Miejskiego. Skarżąca wnosząc o unieważnienie uchwały Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru stanowiącego m.in. część gromady B. wskazała, iz uchwała ta naruszyła interes prawny jej poprzedmików prawnych, a tym samym i jej, gdyż przeznaczenie działek, ktorych obecnie jest współwłaścicielką, pod gospodarke leśną, pozbawiło ich przymiotu działek budowlanych. Zaskarżona przez skarżącą uchwała obecnie nie obowiązuje. Nie ma również organu, który ją uchwalił. Jednakże w ocenie Sądu, jeżeli skarżąca podnosi, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny i skutki tego naruszenia trwają do chwili obecnej, to w praworządnym państwie prawa musi intnieć tryb umożliwiający kontrolę legalności takiego aktu. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nadal są uchwalane. Obecnie w W. uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalane są przez Radę W. Biorąc pod uwagę zasadę ciągłości władzy, uprawnienia Naczelnej Rady Odbudowy W. w zakresie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego W. przeszły obecnie na Radę W. . Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) podlegają kontroli sądów administracyjnych. Art. 52 § 4 i art. 53 § 2 w/w ustawy określa tryb i termin do wniesienia skargi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, że zaskarżona przez skarżącą uchwała Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. może podlegać kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu do jej zaskarżenia, tj. po bezskutecznym wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa. Zatem Minister Infrastruktury, wniosek skarżacej z dnia 12 listopada 2010 r., winien był przekazać Radzie W. jako organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, skarżąca zasadnie potraktowała pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...]marca 2011 r. jako decyzję administracyjną o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia przedmiotowej uchwały wydaną w trybie art. 157 § 3 k.p.a. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury, działając już po wejściu w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2011 r. Nr 6, poz. 18, ze zm.), postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2010 r., na które wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą Sąd uznał jako dopuszczalną. Z tych wszystkich wzgledów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentecji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.