VII SA/Wa 2445/17

SENTENCJA Dnia 29 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. Nr [...] UZASADNIENIE T. T. reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego w osobie adwokata wniósł do Sądu skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę ziemnego, uszczelnionego zbiornika wodnego - łowisko wędkarskie, zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...] obręb [...], gmina [...]. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że niewstrzymanie wykonania skutkować może niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz będzie rodziło trudne do odwrócenia skutki. Na skutek ww. decyzji Wojewody [...] stwierdzającej z nieważność decyzji Starosty [...] udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę ziemnego, uszczelnionego zbiornika wodnego - łowiska wędkarskiego - Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] decyzją z [...]. nr [...] nałoży na skarżącego opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości 3.984.147.24 zł. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję (dotyczącą opłaty) do WSA w Gliwicach, zaś zarzuty w głównej mierze oparł na fakcie, że nie prowadził działalności w zakresie wydobycia kopalin tylko realizował decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę zbiornika wodnego. Mając na uwadze związek przyczynowo - skutkowy z decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] - wykonanie zaskarżonego postanowienia narazi skarżącego na znaczne szkody i trudne do odwrócenia w jego majątku skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). Oczywiście, żeby wstrzymać inne orzeczenie w granicach tej samej sprawy muszą istnieć przesłanki wstrzymania wykonania w stosunku do zaskarżonego orzeczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać trzeba, że przesłanki wstrzymania wykonania nie zachodzą w niniejszej sprawie, a to z kilku powodów. Po pierwsze, wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122), przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., zdaniem Sądu, wniosek o wstrzymanie wykonalności wskazanej we wniosku decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem, tak szerokie, jak wyżej wskazano rozumienie sprawy administracyjnej uniemożliwia wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, w sytuacji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ II instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przede wszystkim bowiem kwestia stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ nie odnosił się do kwestii prawidłowości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, bowiem stwierdził, że istnieje przeszkoda (uchybienie terminu do wniesienia odwołania) do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12). Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie również z jeszcze jednego powodu. Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiając przesłanki wstrzymania wykonania – strona skarżąca winna zatem wykazać, że one rzeczywiście zachodzą w stosunku do skarżącego. Nie wystarczy samo wskazanie, że określoną – powiązaną – decyzją nałożono na skarżącego opłatę, która spowoduje ujemne skutki w jego majątku. Należy wykazać stan majątku skarżącego, aby Sąd mógł ocenić realne konsekwencje i skutki w odniesieniu do rzeczywistej sytuacji wnioskującego o wstrzymanie wykonania. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest realne wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.