II SA/Op 537/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Dobrzeń Wielki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 12 października 2017 r., nr PN.III.4131.1.16.2017.AR w przedmiocie zmiany nazw ulic 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Dobrzeń Wielki kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 7 września 2017 r. Rada Gminy Dobrzeń Wielki, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. [na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego - Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), zwanej dalej w skrócie: u.s.g., oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę Nr XXXV/286/2017 w sprawie zmiany nazw ulic. W § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rada Gminy postanowiła nadać nazwę "22 Lipca" ulicy noszącej obecnie nazwę "22 Lipca", położonej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym a (arkusz mapy 3), dla której Sąd Rejonowy w Opolu Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2). Wskazano również, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3). W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że Rada Sołecka sołectwa Dobrzeń Wielki przedstawiła propozycję, popartą przez mieszkańców, zmiany nazwy ulicy z "22 Lipca" na "22 Lipca", która to data nie symbolizuje komunizmu i ma upamiętniać datę nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu przez Napoleona Bonaparte, co miało miejsce w Dreźnie 22 lipca 1807 r. Gmina podała, że Konstytucja jako najwyższy akt prawny regulujący podstawy funkcjonowania Księstwa Warszawskiego obaliła nierówność stanową i głosząc równość wobec prawa, wprowadziła jednolite sądownictwo dla wszystkich obywateli kraju. Znosiła również poddaństwo chłopów. W bieżącym roku minęło 210 lat od tego doniosłego wydarzenia. Z uwagi na powyższe, zdaniem Rady Gminy, zmiana nazwy ulicy jest w pełni uzasadniona. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 października 2017 r., nr PN.III.4131.1.16.2017.AR, Wojewoda Opolski stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z powodu istotnego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uchwała w sposób istotny narusza art. 1 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nadanie ulicy nazwy, która w sposób jednoznaczny kojarzona jest z propagowaniem i upamiętnieniem daty ściśle związanej z ustrojem komunistycznym w Polsce w latach 1944-1989, tj. datą upamiętniającą Manifest Lipcowy i utworzenie PKWN. Organ nadzoru odnotował, że nową nazwę zaproponowała Rada Sołecka, którą poparli mieszkańcy, dla upamiętnienia daty nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu przez Napoleona Bonaparte w Dreźnie 22 lipca 1807 r. Wojewoda podał też, że uzyskał w dniu 9 października 2017 r. opinię Instytutu Pamięci Narodowej (dalej w skrócie: IPN), z której jednoznacznie wynika, iż nazwa "22 Lipca" jest niezgodna z ustawą, ponieważ nadal powszechnie kojarzona jest z upamiętnieniem Manifestu Lipcowego z 1944 r., pomimo zmiany uzasadnienia, i jako taka nie może funkcjonować w przestrzeni publicznej. Wskazując na treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz stanowisko IPN w kwestii historycznej, dotyczącej utworzenia Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego i jego wpływu na losy państwa polskiego, Wojewoda wywodził, że faktu, iż nazwa "22 Lipca" powszechnie kojarzona jest z systemem komunistycznym nie zmieni nadanie ulicy tej samej nazwy z nowym uzasadnieniem. W przypadku nazw ulic upamiętniających datę dzienną i miesięczną, dokonanie zmiany jedynie uzasadnienia uchwały poprzez wybór innego wydarzenia, które miało miejsce tego samego dnia i miesiąca jest uzasadnione jedynie w przypadku, kiedy stara nazwa naruszająca art. 1 ustawy zastępowana jest upamiętnieniem wydarzenia powszechnie znanego i doniosłego w historii Polski. Trudno za takie wydarzenie uznać nadanie przez Napoleona Bonaparte Konstytucji Księstwu Warszawskiemu. W polskiej tradycji upamiętniania ważnych wydarzeń historycznych nie upamiętniano dnia nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu. Nie ma też ono historycznych związków z gminą Dobrzeń Wielki. Należy zatem uznać, w ocenie Wojewody Opolskiego, że w obecnym kształcie nazwa "22 Lipca", pomimo zmiany uzasadnienia uchwały, nadal postrzegana jest jako nazwa propagująca komunizm. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu 16 października 2017 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła w dniu 8 listopada 2017 r. Gmina Dobrzeń Wielki, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXXV/286/2017. W związku z tym zarzutem Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi Gmina ponowiła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu uchwały, podkreślając, że zostało w nim wskazane, iż data "22 Lipca" nie symbolizuje komunizmu, a ma upamiętniać datę nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu. Analizując treść art. 1 ustawy, Gmina wywodziła, że nazwy ulic nie mogą upamiętniać dat symbolizujących komunizm, który trwał w Polsce w latach 1944-1989. Słowo data to "oznaczenie dnia, miesiąca i roku jakiegoś wydarzenia". Natomiast nazwa ulicy "22 Lipca" nie wskazuje konkretnie na datę ogłoszenia w Chełmie Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, jak twierdzi skarżony organ. Brak wskazania roku w nazwie ulicy, uniemożliwia jednoznaczne skojarzenie tej nazwy z systemem komunistycznym. Nie można też negować faktu, że w dniu 22 lipca 1807 r. została nadana w Dreźnie przez Napoleona Bonaparte Konstytucja Księstwu Warszawskiemu, która była najwyższym aktem prawnym regulującym podstawy funkcjonowania Księstwa Warszawskiego. Zdaniem skarżącej, Wojewoda wybiórczo traktuje historię Polski, wybierając tylko te fakty i wydarzenia, które pasują do jego argumentacji, jednocześnie odrzucając wszystkie inne, niepasujące do przyjętego modelu. W przekonaniu Gminy, niezgodne z prawdą jest również twierdzenie Wojewody, zgodnie z którym oznaczenie dnia jako "22 Lipca" powszechnie kojarzy się z systemem komunistycznym. W obecnych czasach mała ilość ludzi łączy dzień 22 lipca, tak jak stara się to przedstawić skarżony organ, z dniem ogłoszenia Manifestu PKWN. Dzień ten występuje w każdym roku, a co za tym idzie, może być różnie kojarzony przez różne osoby. Gmina podkreśliła, że to sami mieszkańcy kojarzą dzień "22 Lipca" z nadaniem przez Napoleona Bonaparte Konstytucji Księstwu Warszawskiemu. Gmina odnotowała też, że w podobnej sprawie Wojewoda Śląski uznał, iż uchwała Rady Gminy Niegowa nie narusza przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podkreślił, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o opinię IPN z dnia 2 października 2017 r., ponieważ nie jest władny dokonywać ocen historycznych osób i wydarzeń samowolnie w ramach własnego uznania. Wojewoda zauważył, że nazwa "22 Lipca" została przewidziana przez IPN do zmiany. Natomiast uzasadnienie uchwały nie stanowi treści uchwały. Wojewoda podniósł również, że skoro skarżąca twierdzi, iż samo wskazanie dnia i miesiąca nie jest oznaczeniem konkretnego wydarzenia, to niezrozumiałym jest powielenie tej formy upamiętnienia w nowo przyjętej uchwale. Zdaniem Wojewody, pozostawienie nazwy "22 Lipca" i dodanie wyłącznie nowego uzasadnienia prowadzi do ominięcia przepisów prawa. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko i wywody zawarte w skardze. Akcentował, że w spornej nazwie ulicy nie ma wskazanego roku. Powołał się również na wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 418/17, który dotyczył podobnego stanu faktycznego i dlatego w niniejszej sprawie powinien być wzięty pod uwagę. Z kolei pełnomocnik Wojewody wniósł i wywiódł, jak w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podniósł, przedkładając pismo Gminy z dnia 3 sierpnia 2017 r., że skarżąca sobie zaprzecza, gdyż w piśmie tym wskazuje, iż zmiana ulicy "22 Lipca" wymaga zmiany z uwagi na ustawę dekomunizacyjną. W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Gmina sama sobie nie zaprzeczyła, ponieważ doszło do zmiany nazwy ulicy, czego wyrazem jest podjęta uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego wykazała, że nie odpowiada ono przepisom prawa. Przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g., przewidującym, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Natomiast po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi, Sąd uznał, że skarga została wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Gminy Dobrzeń Wielki uchwały z dnia 12 października 2017 r., Nr XXXVI/291/2017, w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. Podstawą złożenia skargi był zatem akt, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Na wstępie rozważań przypomnienia wymaga, że zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda Opolski stwierdził, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z powodu istotnego naruszenia prawa. Wojewoda uznał, że uchwała w sposób istotny narusza powyższe przepisy ustawy poprzez nadanie ulicy nazwy, która w sposób jednoznaczny kojarzona jest z propagowaniem i upamiętnieniem daty ściśle związanej z ustrojem komunistycznym w Polsce w latach 1944-1989, tj. datą upamiętniającą Manifest Lipcowy i utworzenie PKWN. Stosownie do powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez Wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 tej regulacji a contrario uznać należy, że sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tak więc, nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Podkreślenia również wymaga, że organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w rozstrzygnięciu wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc po uwagę jego treść (argumenty zawarte w uzasadnieniu) - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w orzecznictwie przyjmuje się, że jedynie wyjątkowo, mianowicie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1889/16). Oceniając zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że jego uzasadnienie nie spełnia powyższych wymogów, co stanowi o naruszeniu przez Wojewodę Opolskiego art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. art. 91 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest dosłownym powtórzeniem stanowiska IPN przestawionego na oficjalnej stronie internetowej oraz wyrażonego w opinii tego organu z dnia 2 października 2017 r., wydanej w trybie art. 2 ustawy, a z której wynika, że nazwa "22 Lipca" jest niezgodna z ustawą, ponieważ nadal powszechnie kojarzona jest z upamiętnieniem Manifestu Lipcowego z 1944 r., pomimo zmiany uzasadnienia uchwały nadającej nową nazwę ulicy, i jako taka nie może funkcjonować w przestrzeni publicznej. Kwestionując uchwałę Rady Gminy w Dobrzeniu Wielkim z dnia 7 września 2017 r., organ nadzoru w istocie nie przedstawił własnych motywów, które zadecydowały o stwierdzeniu, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa; nie przedstawił też swoich ocen i wniosków. Powyższe dodatkowo potwierdza wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie Wojewoda przyznał, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o opinię IPN, ponieważ nie jest władny samowolnie dokonywać ocen historycznych osób i wydarzeń, kierując się własnym uznaniem. W ocenie Sądu, za wadliwy należy uznać pogląd organu nadzoru, że opinia IPN ma przesądzający charakter w niniejszej sprawie. IPN jest bowiem w tym postępowaniu organem współdziałającym, a nie rozstrzygającym. Słusznie podkreśla się w doktrynie, że opinia - co do zasady - jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem. Trafnie też podnosi się, że obowiązki IPN, tj. organu współdziałającego w ramach prowadzonego przez wojewodę postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody dotyczące podejmowania czynności zmierzających do wydania merytorycznej rozstrzygnięcia nadzorczego, nie są tożsame. To na wojewodzie bowiem, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający nie jest zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę. Dostrzec również trzeba, że opinia potwierdzająca niezgodność jest elementem koniecznym stanu faktycznego w sprawie zakończonej stwierdzeniem nieważności uchwały, ale oczywiste jest i to, że jeśli w tym postępowaniu nie zostanie prawidłowo ustalone, iż zostaną spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności, to takie rozstrzygnięcie nie będzie uzasadnione, a fakt wydania pozytywnej opinii nie zmieni tego faktu. Opinia potwierdzająca niezgodność nie przesądza więc istnienia materialnoprawnych przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Makowski (red.), Marta Makowska, Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, System Informacji Prawnej LEX). W rozpoznawanej sprawie analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewody pozwala na stwierdzenie, że organ nadzoru nie dokonał oceny wydanej opinii IPN w kontekście zarzucanego Gminie istotnego naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Nadto na gruncie tych regulacji nie rozważył dostatecznie, czy dopuszczalna jest taka zmiana nazwy ulicy, która ma upamiętniać inne niż dotychczasowe wydarzenie historyczne, choć mające miejsce tego samego dnia i miesiąca, ale jednak innego roku. Odnotowania również wymaga, że z uzasadnienia uchwały z dnia 7 września 2017 r. wyraźnie wynika, iż nowa nazwa ulicy ma upamiętniać datę nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu w 1807 r., które to wydarzenie pozostaje bez związku z systemem władzy w Polsce w latach 1944-1989. Szczególnego zatem znaczenia nabiera konieczność prawidłowego i rzetelnego omówienia przesłanek, o jakich mowa w art. 1 ustawy, w kontekście konkretnego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda skupił się jedynie na ocenie historycznej wydarzenia, jakie miało miejsce 22 lipca 1944 r., natomiast pominął, że intencją podjęcia przez Radę uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie było upamiętnienie faktu ogłoszenia Manifestu Lipcowego czy utworzenia PKWN. Motywy dokonanej zmiany nazwy ulicy są w świetle uzasadnienia uchwały oczywiste i nie mają nic wspólnego z propagowaniem komunizmu. Organ nie rozważył nadto, czy data dzienna i miesięczna jest już zastrzeżona tylko i wyłącznie dla daty ogłoszenia Manifestu PKWN, za którym to poglądem opowiada się IPN. W konsekwencji Sąd uznał, że argumentacja organu, iż nazwa "22 Lipca" jest powszechnie kojarzona z datą upamiętniającą komunizm jest nieprzekonująca, zwłaszcza gdy Gmina nie bez racji podnosi, iż obecnie data utworzenia PKWN nie jest znana tak szerokiemu kręgowi osób, jak przyjmuje IPN, i by w związku z tym komentowana nazwa ulicy, która nie odwołuje się do żadnego roku, jednoznacznie przypominała o wydarzeniu z 1944 r. Ponadto powtórzony za IPN przez Wojewodę argument, iż data nadania Konstytucji Księstwu Warszawskiemu nie ma żadnych historycznych związków z gminą Dobrzeń Wielki, jest - zdaniem Sądu - całkowicie nieprzydatny dla oceny, czy nazwa "22 Lipca" propaguje komunizm. Większość bowiem nadawanych ulicom nazw nie dotyczy historii danego terenu, ale służy upamiętnieniu pewnych wydarzeń, osób, organizacji czy dat. Reasumując, Sąd uznał, że organ nadzoru nie wypowiadając się w istocie samodzielnie co do meritum sprawy i pomijając konieczność przeanalizowania wielu wskazanych wyżej kwestii, nie wykazał w sposób wymagany prawem, że podjęta uchwała Rady Gminy Dobrzeń Wielki została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów określonych w art. 91 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy i dlatego wymyka się spod kontroli. Powtórzyć przyjdzie, iż akt nadzoru winien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać zarówno motywów, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni zastosowanych przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w cyt. już wcześniej wyroku z dnia 6 października 2016 r. stanowisko, wedle którego wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się niewątpliwie z prawem do wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Jak wykazano, Wojewoda nie dopełnił obowiązków we wskazanym powyżej zakresie, natomiast stwierdzone wady ocenianego rozstrzygnięcia nadzorczego czynią koniecznym jego uchylenie na podstawie art. 148 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Gminy, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.