II SA/Lu 1227/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. dnia [...] lipca 2013 roku, znak [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, w związku z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy P. w B. Ustalając opłatę legalizacyjną organ I instancji zobowiązał do jej zapłacenia J. O., T. O., A. O., T. M., E. S., M. P., B. W. i B. K. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż w dniu [...] września 2009 roku, na wniosek Z. N. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na w/w nieruchomości. W trakcie postępowania ustalono, że inwestorzy F. O. i J. O. dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku w ramach samowoli budowlanej. W tych okolicznościach wszczęto procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku organ nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji. Dokumenty te zostały złożone w dniu [...] lipca 2010 roku. Organ stwierdził, że dokumenty te spełniają wymogi prawa budowlanego i nałożony obowiązek został wykonany. Z tych względów ustalona została opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł. Ustalono, iż w toku postępowania zmarł F. O., a jego spadkobiercami są osoby wymienione w postanowieniu. Uzasadniając postanowienie organ powołał się na art. 49 ustęp 1 i 2 prawa budowlanego. Powyższa norma stanowi, iż właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1 zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego ; 2 kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3 wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane; oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłatę legalizacyjną ustala się obliczając iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynosi 500 zł. Po ustaleniu stawki opłaty na 25 tys., współczynnika kategorii obiektu na 2, współczynnika kategorii obiektu na 1, opłata legalizacyjna określona została na 50.000 zł. Utrzymując w mocy powyższe postanowienie organ II instancji nie uwzględnił zawartego w zażaleniu pełnomocnika J. O. zarzutu błędnego zastosowania art. 48 prawa budowlanego. Bezspornie ustalono, że inwestorzy samowolnie dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowy ze zmianą konstrukcji dachu. Fakt ten potwierdza przedłożony w toku procedury legalizacyjnej projekt budowlany. W przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego, przez którą w świetle art. 3 pkt 6 prawa budowlanego rozumie się także rozbudowę i nadbudowę, zastosowanie ma procedura legalizacyjna przewidziana w art. 48 - 49 prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pełnomocnik J. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W skardze zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że charakter wykonywanych przez inwestora robót budowlanych wypełnia hipotezę art. 48 ustawy prawo budowlane, co uzasadnia zastosowanie trybu uregulowanego w art. 48 i 49 ustawy, a w konsekwencji ustalenie opłaty legalizacyjnej i zobowiązanie do jej zapłaty właścicieli nieruchomości wskazanych w postanowieniu. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisów art. 48 49 b ustawy, zamiast przepisów art. 50 i 51 ustawy, w sytuacji, gdy wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy doprowadzi do powstania obiektu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, w tym techniczno budowlanych, to jest obiektu bez dachu, z samym stropem, bez części ścian zewnętrznych, który to stan spowoduje zniszczenie tego obiektu. Skarżący zarzucił również poruszenie art. 52 ustawy poprzez zobowiązanie do uiszczenia opłaty legalizacyjnej wszystkich właścicieli nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje Skarga podlega oddaleniu. W treści skargi skarżąca przyznała iż roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku mieszkalnym nie zostały poprzedzone wydaniem wymaganych decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentowała, iż wynikało to z pilnej potrzeby dostosowania budynku do potrzeb osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim. Z tego względu wykonano demontaż istniejącej konstrukcji dachowej i poszycia dachu a także rozbiórkę części ścian zewnętrznych istniejącej werandy, celem utworzenia miejsca umożliwiającego zapewnienie higieny osobie niepełnosprawnej. Powiększenie werandy wiązało się z koniecznością wykonania nowej konstrukcji dachu nad całym budynkiem. Wszystkie wykonane roboty budowlane stanowią całość techniczno użytkową. Nowe elementy budynku zostały tak konstrukcyjnie połączone z dotychczas istniejącym budynkiem, że obecnie niemożliwe jest dokonanie ich rozbiórki bez uszczerbku dla pierwotnej bryły budynku. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. Zgodnie z art. 28. 1. ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 3 pkt. 7 powołanej ustawy stanowi, iż jako roboty budowlane należ rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jednocześnie definiując pojęcie budowy, art. 3 pkt 6 tejże stanowi, iż należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Powyższe regulacje jednoznacznie przesądzają, iż prace polegające na wykonaniu rozbudowy i podniesieniu budynku mieszkalnego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt wykonania prac budowlanych tego rodzaju bez stosownego pozwolenia nie jest kwestionowany. Główny zarzut skargi dotyczy niewłaściwości trybu zastosowanego przez organy. Jest to zarzut nieuprawniony. Przepis art. 48 ust 1 prawa budowlanego zawiera jasną regulację, zgodnie z którą właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjątki od powyższej reguły przewiduje jedynie art. 48 ust 2 i 3 ustawy. Dotyczą one sytuacji, w których budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustalając jednocześnie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w przepisie dokumentów. Jednocześnie art. 48 ust 5 w/w ustawy stanowi, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. J. O. przedstawiła w dniu 7 lipca 2010 r dokumenty o których mowa w art. 48 ust 3 prawa budowlanego. Tym samym zdecydowała, by organ podejmował czynności w trybie powołanego wyżej przepisu. Wobec domniemania złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, stawiany w skardze zarzut niewłaściwości trybu nie może być prawnie skuteczny. Skoro sama skarżąca domagała się wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, prawną konsekwencją tych działań było podjęcie przez organ czynności, o jakich mowa w art. 49 ust 1 prawa budowlanego, a następnie obligatoryjne ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powołane w skardze okoliczności uzasadniające zdaniem skarżącej podjęcie prac budowlanych, poza tym, że nie zostały udowodnione, pozostają bez znaczenia dla obowiązków wynikających z samowoli budowlanej i podjęcia działań prawnych celem jej zalegalizowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, ustalony i bezsporny stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadniał zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie a art. 50. 1. pkt.1) w/w ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 51 ust 1 i 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji m.in. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a następnie po upływie terminu lub na wniosek inwestora, sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż art. 50 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego dotyczy prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, co nie oznacza wykonywania tych prac w ramach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma art. 48 w/w ustawy. Skoro art. 50 prawa budowlanego, jak wynika z jego treści, dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, e doktrynie przyjmuje się, że sytuacja taka będzie np. miała miejsce, gdy inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a później – w trakcie budowy – stwierdzono na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważność pozwolenia na budowę. Inwestor, który uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może bowiem być stawiany na równi ze sprawcami samowoli budowlanej, którzy w ogóle nie uzyskali pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 28 ust. 1. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 37 ust. 2, dalsze prowadzenie robót budowlanych może mieć miejsce po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której stanowi art. 51 ust. 4. Zakres stosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego określił również Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. (wyrok NSA IV SA 2057/97, Mon. Praw. 2002/21/965). W niniejszej sprawie inwestorzy podjęli roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, w ramach samowoli budowlanej, co skutkuje konsekwencjami wynikającymi z art. 48 prawa budowlanego. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące następstw ewentualnej rozbiórki wykonanych robót budowlanych w przypadku braku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Zwrócić należy uwagę, iż możliwość rozbiórki przewiduje zarówno tryb postępowania zastosowany przez organ ( art. 48- 49 prawa budowlanego), jak i tryb przewidziany w art. 50-51 tej ustawy, w przypadkach niewykonania nałożonych obowiązków. Nadto w ocenie Sądu rodzaj skutków samowoli budowlanej nie może determinować tego, w jakim trybie prowadzone będzie postępowanie legalizacyjne. Powyższe nie może być uzależnione od woli i sposobu działania osób dopuszczających się samowoli budowlanej i charakteru prac budowlanych przez nie wykonanych. Podobnie nie można również uznać, iż doszło do naruszenia art. 52 prawa budowlanego w wyniku nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie z powyższą normą inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W niniejszej sprawie inwestorami byli właściciele nieruchomości J. i F. O. Osoby wymienione w skardze są spadkobiercami inwestora F. O. i z tego względu obciąża ich obowiązek finansowy wynikający z wszczęcia procedury legalizacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.