II SA/Lu 183/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II przyznaje [...] D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 października 2013 r., nr [...], nakazującej G. S. rozbiórkę samowolnej rozbudowy od strony północnej o konstrukcji murowanej i drewnianej o wymiarach 9,15 m x 5,10 m oraz nadbudowy o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,15 m x 10,20 m i wysokości około 4,00 m w kalenicy, budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 293 położonej w N. – utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 25 kwietnia 2012 r. na skutek wniosku P. L., dotyczącego zbadania legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 293 w N. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na wskazane wyżej działce G. S. dokonał samowolnej, to jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, rozbudowy oraz nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W związku ze stwierdzeniem, że wykonane roboty budowalne nie naruszają ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych Jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, PINB w [...] postanowieniem z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2013 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów. Wobec wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r., nr jw., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za wskazane wyżej roboty budowlane. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. G. S. zwrócił się z prośbą o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując, iż do opłat legalizacyjnych ustalanych na podstawie ustawy Prawo budowlane nie można zastosować instytucji umorzenia należności publicznoprawnej przewidzianej w art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). G. S. zwrócił się do PINB w [...] kolejnym pismem z dnia 9 maja 2013 r. z prośbą o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na to pismo organ pierwszej instancji pismem z dnia 15 maja 2013 r. poinformował inwestora, że brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Po ustaleniu, iż zobowiązany nie uiścił powyższej opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, PINB w [...] decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r., nr [...], nakazał G. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 293 w N.. Wskutek rozpatrzenia odwołania G. S. od wskazanej decyzji organu pierwszej instancji, LWINB w [...] decyzją z dnia 25 lipca 2013 r., nr [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB w [...] wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które zgodnie z przepisami prawa należą do właściwości rzeczowej innego organu administracji – to jest wojewody, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w [...] pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Wojewodzie [...] według właściwości opisane wyżej pismo G. S. z dnia 9 maja 2013 r. dotyczące rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł, nałożonej na G. S. opisanym postanowieniem PINB w [...] z dnia 28 stycznia 2013 r., nr jw. Decyzją z dnia 28 października 2013 r., nr jw., PINB w [...] nakazał G. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej części omawianego budynku mieszkalnego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji G. S. wskazał, że w dniu 15 listopada 2013 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Zdaniem strony, pozytywne rozpoznanie złożonego przez skarżącego wniosku spowoduje, iż brak będzie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W związku z tym wniósł o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji do dnia wydania orzeczenia w sprawie rozłożenia na raty należności przez Wojewodę. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia 28 października 2013 r., podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ wskazał, iż zarzuty te pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, albowiem organy nadzoru budowlanego rozpatrują sprawę w oparciu o ustawę Prawo budowlane, które to przepisy obligowały te organy do wydania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył G. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi skarżący powtórzył zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 13 listopada 2014 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik skarżącego, podtrzymując złożoną skargę, zarzucił dodatkowo, że organy administracji nie zbadały, czy technicznie możliwym jest dokonanie rozbiórki jedynie nadbudowanej części i przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 K.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane obejmujące rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, traktuje się w rozumieniu przepisów tej ustawy jako "budowę" opisanego obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący zrealizował samowolnie roboty budowlane polegające na samowolnej rozbudowie od strony północnej o konstrukcji murowanej i drewnianej o wymiarach 9,15 m x 5,10 m oraz nadbudowie o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,15 m x 10,20 m i wysokości około 4,00 m w kalenicy, budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 293 położonej w N. W tej sytuacji prawidłowo organy administracji prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie zmierzające do legalizacji przedmiotowego zbiornika na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu dopiero w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawi w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego staje się wówczas jedyną możliwą reakcją organu nadzoru budowlanego na stwierdzoną samowolę inwestora. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek dostarczenia, w zakreślonym terminie, wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Następnie, po wykonaniu przez skarżącego tego obowiązku, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r., nr jw., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Należy podkreślić, że ustalenie i uiszczenie wspomnianej opłaty legalizacyjnej stanowi, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeden z warunków legalizacji samowoli budowlanej. Opłatę tę, stosownie do art. 59g ust. 2 powołanej ustawy, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia ustalającego opłatę, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie uiścił wspomnianej opłaty w zakreślonym ustawowo terminie ani w terminie późniejszym. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organy te nie mogą wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Niewniesienie w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej powoduje, iż organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do wdrożenia kolejnego etapu tej procedury poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego w oparciu o art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, lecz wydaje decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 powołanej ustawy. Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest więc przesłanką do wydania nakazu przymusowej rozbiórki. Niezasadne są zarzuty pełnomocnika skarżącego co do tego, iż wydanie nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie narusza prawo, albowiem organy administracji nie zbadały, czy technicznie możliwym jest dokonanie rozbiórki jedynie nadbudowanej samowolnie części i przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organy nadzoru budowlanego obowiązku badania z urzędu ani na wniosek strony, czy wykonanie samowolnie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym nie doprowadziło do sytuacji, w której technicznie niemożliwym jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, to jest do stanu sprzed daty wykonania tych samowolnych robót. Prowadzenie robót budowlanych, w ramach samowoli budowlanej, może być niewątpliwie źródłem negatywnych konsekwencji dla inwestora, albowiem doprowadzenie tych robót – w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane – do stanu zgodnego z prawem wymaga spełnienia szeregu obowiązków, w tym wymaga uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Inwestor działa w takim przypadku na własne ryzyko, to jego więc obciążać będą ewentualne negatywne następstwa wykonanych niezgodnie z prawem robót budowlanych. W ocenie Sądu, stanowisko, zgodnie z którym, tak jak tego domaga się pełnomocnik skarżącego, organ nadzoru budowlanego powinien był badać, czy możliwa jest – poprzez rozbiórkę samowolnie wybudowanych części obiektu – restytucja stanu poprzedniego, gdyż stwierdzenie, iż nie jest ona możliwa, miałoby skutkować brakiem możliwości orzekania przez ten organ nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych części obiektu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Takie stanowisko w praktyce prowadziłoby do obchodzenia prawa i nieponoszenia konsekwencji samowoli budowlanej, przewidzianych w przepisach tejże ustawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 wskazanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).