I SAB/Wa 423/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi L. H. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...],– w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE W dniu 4 czerwca 2014 r. (data prezentaty) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga L. H. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną hip. jako "[...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21.11.1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 11 lipca 1985 r. J. H. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...]. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu P. z dnia [...] lipca 1988 r. Następnie w dniu 15 grudnia 2009 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność powyższej decyzji Urzędu Dzielnicowego P. z dnia [...] lipca 1988 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt przy ul. [...]. Prezydent W. prowadził postępowanie w tej sprawie i pismem z dnia 18 marca 2011 r. pełnomocnik strony został poinformowany o zgromadzeniu całości materiału w sprawie – co daje podstawę do wydania decyzji. Następnie, po ponownej analizie akt przedmiotowego postępowania, organ prowadzący postępowanie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy -mając na uwadze aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych - nie jest jednak wystarczający do wydania decyzji, o czym pełnomocnik strony został poinformowany pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. Prezydent W. w dalszym ciągu prowadził postępowanie dowodowe - co jednak nie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia. Wysyłał też do pełnomocnika strony pisma zawiadamiające go o kolejnym terminie zakończenia sprawy. Pismem z dnia 17 października 2012 r. poinformował go, że ze wzglądu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji oraz dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe zakończenie przedmiotowego postępowania w terminie określonym w art. 36 kpa. Do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze ustalenie, w jakiej dacie poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Jednocześnie poinformował go o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do dnia 28 lutego 2013 r. Następnie pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. organ ponownie poinformował pełnomocnika L. H. (następcy prawnego zmarłej J. H.) o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2013 r. Zaś pismem z dnia 24 lutego 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy został poinformowany o kolejnym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r. Jednocześnie organ podniósł, że w dniu 24 października 2013 r. została dokonana kwerenda akt lokalizacyjnych dotyczących tego rejonu ulic, lecz nie znaleziono dokumentów obejmujących teren nieruchomości położonej przy ul. [...], dlatego też obecnie poszukiwane są mapy obejmujące tę działkę z końca lat 50 – tych i 60 – tych, które mogłyby wyjaśnić kwestię ustalenia, w jakiej dacie poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania tą nieruchomością. Pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. L. H. złożył do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, położoną przy ul. [...] oznaczoną hip. jako [...]. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że pismem z dnia 3.01.2014 r. wezwał Prezydenta W. do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i do przekazania akt sprawy – lecz pismo to pozostało bez odpowiedzi. Kolejnym pismem z dnia 4.02.2014 r. ponownie zwrócił się do Prezydenta o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i przekazania akt sprawy z jednoczesnym pouczeniem, iż w przypadku ponownego braku ustosunkowania się do podniesionych w zażaleniu zarzutów i nie przesłania akt sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma, zażalenie zostanie rozpatrzone na podstawie dotychczas zebranych materiałów dowodowych zawartych w zażaleniu. Pomimo upływu terminu wskazanego w piśmie z dnia 4.02.2014 r. Prezydent nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w zażaleniu i nie przesłał akt sprawy. W związku z tym Wojewoda rozpatrzył zażalenie w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy stwierdzając, iż zażalenie należy uznać za zasadne, gdyż w analizowanym postępowaniu Prezydent W. nie wskazał żadnej przyczyny niezałatwienia sprawy. Tymczasem art. 35 § 3 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - również wtedy, gdy zwłoka jest spowodowana obiektywnymi okolicznościami, niezależnymi od organu (np. potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego na skutek wniosków składanych przez stronę). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa oraz nie podjął innych działań mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Wojewoda dodał, że - jak wynika z treści zażalenia - Prezydent W. nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania, nie wydał rozstrzygnięcia kończącego sprawę w terminie wynikającym z art. 35 § 3 kpa, ani nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa - tym samym pozostaje w bezczynności. Każde zaś przekroczenie terminu określonego w art. 35 kpa lub ustalonego w myśl art. 36 kpa skutkuje pozostawaniem organu administracji publicznej w bezczynności i upoważnia strony postępowania do złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Reasumując stwierdził, iż Prezydent W. pozostaje w bezczynności, dlatego też wyznaczył mu dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Podniósł też, że zobligowany jest również stwierdzić, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z treści zażalenia nie wynika, żeby w przedmiotowej sprawie przekroczenie terminów określonych w art. 35 § 3 kpa miało miejsce w sposób na tyle znaczny, aby uznać je za spełniające przesłanki rażącego naruszenia prawa. Gdyby jednak opisany wyżej stan przedłużał się i organ pierwszej instancji nie podejmował działań ukierunkowanych na merytoryczne rozstrzygnięcie wówczas dojdzie od rażącego naruszenia prawa. Termin wyznaczony przez Wojewodę [...] minął w dniu 27 maja 2014 r. Ponieważ ww. termin ten nie został dotrzymany, dlatego też L. H. pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. (data prezentaty) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. jako [...]. Skarżący podniósł, że organ I instancji - pomimo treści postanowienia Wojewody [...] - nie rozpatrzył sprawy w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę z 28 lipca 2014 r. Prezydent W. poinformował, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie postępowanie prowadzone jest w zakresie sprawdzania przesłanki dotyczącej daty pozbawienia byłych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością. Dodał, że zgromadzenie tej dokumentacji jest czasochłonne i sprawia niekiedy duże trudności, ponadto obecnie podejmowane są czynności mające na celu zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Na zakończenie podniósł, że pełnomocnik strony została poinformowana, że po zabezpieczeniu środków pieniężnych decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Następnie pismem z dnia 28 września 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że przedmiotowa działka spełnia przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jednakże z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań oraz z powodu braku wystarczających środków pieniężnych w budżecie Miasta W. w chwili obecnej nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za powyższą nieruchomość. Po zabezpieczeniu środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania decyzja zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Do dnia 30 grudnia 2014 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania co wynika z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania administracyjnego do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwią rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. jako [...] - w ustawowym terminie. Wniosek ten rozpoznawany jest ponad cztery lata - zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią dostatecznego usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe niniejszy skład orzekający podziela w zupełności pogląd, iż przygotowywanie decyzji administracyjnej dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przez ponad cztery lata - nie może usprawiedliwiać bezczynności organu w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Wskazać też należy, że zarówno wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 kpa, wręcz nakazują organom administracji publicznej przygotowanie całej potrzebnej dokumentacji od chwili wszczęcia sprawy w sposób szybki, efektywny i sprawny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie z całą pewnością nie miała miejsca. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 ( LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." Ponadto Sąd wziął pod uwagę fakt, że Wojewoda [...] w swoim postanowieniu z dnia 26 lutego 2014 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia - który również nie został dotrzymany. Poza tym Prezydent W. sam przyznał pismem z dnia 28 września 2014 r., iż w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że przedmiotowa działka spełnia przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże decyzja nie została wydana - z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań oraz z powodu braku wystarczających środków pieniężnych w budżecie Miasta W.. Dopiero po zabezpieczeniu środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania decyzja zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Tak więc organ wyznaczył sobie nieokreślony konkretną datą termin na wydanie decyzji w sprawie, w której wszystko jest już ustalone. Z takim stanowiskiem organu Sąd absolutnie nie może się zgodzić, bowiem nie zasługuje ono na aprobatę. Brak środków finansowych nie może stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 kpa powstrzymywania się od wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Brak powyższy dotyczy bowiem kwestii odrębnej, związanej z wykonaniem decyzji, natomiast nie dotyczy istoty sprawy, która powinna być rozstrzygnięta w trybie ustalonym w art. 104 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 42/98). W związku z powyższym należy stwierdzić, że nastąpiła bezczynność Prezydenta W. w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. - co uzasadnia stwierdzenie, iż skarga jest zasadna. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prezydent W. nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa, również nie dochował dodatkowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...], a także nie dochował tych terminów, które sam sobie wyznaczył. Nie do zaakceptowania jest także w państwie prawa sytuacja, w której organ świadomie nie wydaje decyzji - mimo, iż został już zgromadzony kompletny materiał dowodowy - z powodu braku w budżecie W. środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.