II SA/Ke 1035/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. G., uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] zmieniającą własną decyzję [...] dotyczącą przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla W. G. na osobę uprawnioną K. G. poprzez uchylenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 września 2014r. do 30 września 2014r. i umorzyło w całości postępowanie organu I – szej instancji w tej sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją [...] organ samorządu ds. świadczeń alimentacyjnych, po rozpatrzeniu wniosku W. G. z dnia 29 sierpnia 2013r. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej K. G. w kwocie 300,00zł miesięcznie na okres od 1 października 2013r. do 30 września 2014r. W związku z ustaleniem, że córka wnioskodawczyni z dniem 20 maja 2014r. podjęła zatrudnienie, organ dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny i do miesięcznego dochodu rodziny z 2012r. dodał miesięczny dochód uzyskany przez B. S. w wysokości 1.007,36 zł. Dalej organ wskazał, że miesięczny dochód rodziny wynosząc 2531,69 zł przypadł na osobę w wysokości 843,90zł, przekraczając ustawowe kryterium uprawniające do dalszego pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W oparciu o powyższe ustalenia organ I- szej instancji w trybie art. 163 k.p.a. wydał decyzję [...]., którą zmienił własną decyzję [...] dotyczącą przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla W. G. na syna K. G. poprzez uchylenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 września 2014r. do 30 września 2014r . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania W. G., wydając opisaną na wstępie decyzję podniosło, że zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Kolegium wskazało, że organ I instancji zmienił w trybie art. 163 k.p.a., a nie w trybie art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej do alimentów, z powodu zmiany sytuacji rodziny tj. w związku podjęciem przez córkę wnioskodawczyni zatrudnienia i uzyskaniem dochodu. W ocenie Kolegium, art. 25 ustawy nie pozwala na stosowanie przepisów k.p.a., gdy ustawa o pomocy osobom uprawnionym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w art. 24 ust. 1 ustawy reguluje badaną materię. Natomiast powołany przez organ I-szej instancji art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej pozwalającej na uchylenie decyzji, odsyłając do przepisów szczególnych. Przepis ten stanowi, że organ administracji może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Dalej Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniu strony, doliczenie dochodu córki po roku bazowym, jak to uczynił organ I- szej instancji, znajduje uzasadnienie w art. 2 pkt 12 oraz art. 9 ust.4a ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2012r., poz. 1228). Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy, rodzinę stanowią rodzice osoby uprawnionej, małżonek rodzica osoby uprawnionej, osoba, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, oraz dziecko, które ukończyło 25 lat, otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a także osoba uprawniona. Dwudziestotrzyletnia B. S. w świetle powołanej regulacji, wchodzi w skład rodziny strony, co oznacza, że miesięczny dochód, jaki uzyskuje z zatrudnienia nawiązanego 20 maja 2014r. należało doliczyć do dochodu tej rodziny jako dochód uzyskany po roku bazowym 2012r. Podstawę takiego działania stanowi art. 9 ust.4a cyt. ustawy. Zgodnie z tą regulacją, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dochód miesięczny jaki osiągnęła córka wnioskodawczym z zatrudnienia podjętego z dniem 20 maja 2014r. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 9 ust.4a ustawy, który podlegał doliczeniu do przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny z 2012r. Kolegium podniosło, że z powodów innych niż podniesione w odwołaniu, zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu, a postępowanie organu I instancji umorzeniu w całości. Ostateczna decyzja [...] przyznająca W. G. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej K. G. w kwocie 300,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2013r do 30 września 2014r., wygasła w toku postępowania odwoławczego z dniem 30 września 2014r. Decyzja uchylająca ostateczną decyzję, w trybie art. 24 ust.1 ustawy, jak też w trybie powołanego art. 163 k.p.a. wywołuje skutek prawny na przyszłość, gdy stanie się ostateczna. Wygaśnięcie ostatecznej decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie pozwala na jej uchylenie, nie jest przeszkodą do ustalenia w trybie art. 23 ustawy czy nie doszło do otrzymania przez stronę za miesiąc wrzesień 2014r. świadczeń nienależnie pobranych. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. G.. Zdaniem skarżącej to, że córka jest pełnoletnia, wyprowadziła się i utrzymuje się sama, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe oznacza, że brak było podstaw do doliczenia do dochodu rodziny dochodu jej córki. Zdaniem skarżącej zawyżony został dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,9970 ha, składającego się z łąk, lasów i pastwisk. Skarżąca podkreśliła, że ojciec syna K. nie wywiązuje się ze zobowiązań alimentacyjnych, wobec czego syn nabył prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z przedstawionych względów W. G. wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji. Kontroli sądowej została poddana decyzja Kolegium z dnia [...] uchylająca decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] zmieniającą własną decyzję tego organu [...] dotyczącą przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla W. G. na syna K. G. poprzez uchylenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 września 2014r. do 30 września 2014r. i umarzająca w całości postępowanie organu I – szej instancji w tej sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012r., poz. 1228). zwanej dalej ustawą. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja uchylająca ostateczną decyzję, w trybie art. 24 ust.1 ustawy, jak też w trybie powołanego przez organ I-szej instancji art. 163 k.p.a. wywołuje skutek prawny na przyszłość, gdy stanie się ostateczna. Zdaniem Kolegium wygaśnięcie ostatecznej decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie pozwala na jej uchylenie. Nie jest to jednak przeszkodą do ustalenia, w trybie art. 23 ustawy, czy nie doszło do otrzymania przez stronę za miesiąc wrzesień 2014r. świadczeń nienależnie pobranych. Stanowisko Kolegium jest zasadne. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. W ocenie Sądu wskazany przepis nie stanowi podstawy do orzekania o uprawnieniach strony z mocą wsteczną. Problematyka ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 1099/12 podkreślił, że "ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim cytowany powyżej art. 24 ust. 1 działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., umożliwiający zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)". Nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 1662/11; LEX nr 1120615 stwierdzono, iż: "przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Nie ulega wątpliwości, że charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o omawiany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy)". Z kolei w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. III SA/Kr 241/12 (publ. CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o tę normę usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Analogiczny i podzielany przez skład orzekający pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013r.,sygn. akt. IV SA/Po 1179/12 (publ. CBOSA), w którym wskazano, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje. W ślad za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowanym w wyroku z dnia 16 września 2014r. sygn. akt IV SA/GL 1173/13, LEX nr 1513895, które skład orzekający w pełni podziela, stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji, wywołującej określone skutki prawne. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że przewidziana w art. 24 ust. 1 ustawy decyzja jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. Tak więc w sytuacji gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w ww. trybie decyzji przyznającej to świadczenie. Skład orzekający podziela również stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt IV SA/GI 378/13, w którym podkreślono, że tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego, na jaki zostało przyznane świadczenie. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję. W doktrynie podkreśla się, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia ze skutkiem ex tunc decyzji "skonsumowanych". W stanie faktycznym znaleźć natomiast może ewentualnie zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Reasumując, brak jest podstaw prawnych do wydawania, w oparciu o art. 24 ustawy, decyzji zmieniającej ostateczne rozstrzygnięcie, na mocy którego strona pobrała już świadczenia z funduszu. Skoro zatem przewidziana w art. 24 ust. 1 weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość, to nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o wskazany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już lub – nie wypłacono świadczenia. W sprawie niniejszej Kolegium zasadnie zatem uchyliło decyzję organu I-szej instancji i umorzyło postępowania w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium nie narusza prawa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.