IV SAB/Wa 187/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku Z. L. z dnia 25 maja 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2009 roku Z. L, wystąpił do Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji o unieważnienie paszportu i decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski oraz o wypłatę odszkodowania i zadośćuczynienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 roku, Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał Z. L. do nadesłania notarialnie poświadczonej czytelnej kopii paszportu serii [...] nr [...] oraz wskazania dat wydania oraz numerów decyzji, o których unieważnienie wnosi pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe pismo Z. L. przesłał potwierdzoną notarialnie kopię paszportu serii [...] nr [...]. Odnośnie do wskazania dat i numerów decyzji wnioskodawca stwierdził, że nie jest w posiadaniu tych informacji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...] poinformował Z. L. o pozostawieniu wniosku z dnia [...] maja 2009 roku bez rozpoznania wobec niewskazania daty wydania oraz numerów decyzji. Minister stwierdził, że określenie przedmiotu sprawy jest obowiązkiem strony i organ administracji nie może prowadzić postępowania, jeżeli strona nie skonkretyzuje swojego żądania. Załączona kopia paszportu, zdaniem Ministra, nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w wydaniu decyzji o wznowienie postępowania i unieważnienia decyzji wydanych po 13 grudnia 1981 roku. Skarżący stwierdził, że WUSW wydał paszporty bez prawa powrotu do kraju wobec czego wnosi o unieważnienie tak wydanych decyzji paszportowych. Funkcjonariusze organów państwa z naruszeniem prawa, groźbą i represjami wymuszali składanie wniosków o emigrację. Skarżący stwierdził, że nie zna numerów i dat wydania decyzji, gdyż prawdopodobnie ich nie ma albowiem jedynie decyzja odmowna miała charakter pisemny. W pozostałych przypadkach, zdaniem skarżącego, decyzją był dokument paszportowy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi. Minister stwierdził, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania tylko wniosek o "unieważnienie paszportu i decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski oraz odszkodowanie i zadośćuczynienie – to jest unieważnienie decyzji o zmuszeniu do emigracji". Zdaniem Ministra biorąc pod uwagę istotę żądania strony należało uznać, iż pismo to nie stanowiło wniosku w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych tym bardziej, że przedłożony przez stronę paszport serii [...] nr [...] utracił ważność 15 lipca 1986 roku co czyniło niemożliwym jego realne unieważnienie. Ponieważ z dokumentacji załączonej do sprawy wynika, że strona zamierza wywodzić skutki odszkodowawcze nie z racji wydania jej książeczki paszportowej tylko z racji wydania decyzji nakazującej opuszczenia Polski i uniemożliwiającej jej powrót jej do kraju wniosek potraktowany został jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wydania paszportu prawem do jednokrotnego przekroczenia granicy. Wnioskodawca nie wskazał numerów i dat wydania decyzji, których unieważnienia żąda zaś Minister nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony i poszukiwać tych decyzji, gdyż wiązałoby się to koniecznością kwerendy akt zgromadzonych w innych organach i instytucjach dokumentów, których zindywidualizowanie przez wnioskodawcę nie jest możliwe. Zdaniem Ministra podjęte zostały wszelkie działania, do których Minister zobowiązany jest przepisami procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SAB 153/98 niepublikowany). Skarga na bezczynność przysługuje także wówczas, gdy organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie pismo wnioskodawcy z dnia [...] maja 2009 roku skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych zawierało w istocie trzy wnioski: a) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, b) wniosek o unieważnienie paszportu, c) wniosek o przyznanie odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie decyzji o wydaniu paszportu oraz bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie paszportu. Poza zakresem rozpoznania Sądu pozostaje zatem kwestia prawidłowości rozpoznania przez organ administracji wniosku o przyznanie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji nie może bowiem wykraczać poza granicę przedmiotu skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi przede wszystkim stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1959 roku o paszportach (Dz. U. z 1967 roku Nr 17, poz. 81 ze zm.) nie była wydawana decyzja administracyjna o wydaniu paszportu. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 wymienionej ustawy decyzja wydawana była w przypadku odmowy wydania paszportu. W przypadku zaś wydania paszportu tej czynności organu administracji nie poprzedzało wydanie decyzji. Uwzględnienie wniosku o wydanie paszportu następowało bowiem poprzez wydanie aktu administracyjnego jakim był paszport (książeczka paszportowa), którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną. Za prawidłową uznać należy czynność Ministra polegającą na wezwaniu wnioskodawcy do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji, której stwierdzenia nieważności wnioskodawca żądał. Nie można bowiem wykluczyć, iż w jednostkowych przypadkach, mimo braku podstawy prawnej, decyzja taka została wydana. Wezwanie takie nie mogło jednak skutkować pozostawieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpoznania. Wezwanie do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji mogłoby być opatrzone sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania tylko wówczas, gdyby z przepisów obowiązującego wówczas prawa wynikało, że w danej sprawie organ był zobowiązany do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji. W sytuacji, gdy do organu administracji wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zaś z przepisów prawa materialnego wynika, że sprawa nie była załatwiana w formie decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie tego wniosku we właściwej formie procesowej określonej w przepisach k.p.a. Każde postępowanie administracyjne zarówno zwykle jak i nadzwyczajne musi mieć określony przedmiot. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zasady jego wszczęcia i prowadzenia określone zostały w art. 157 § 2 i § 3 k.p.a. Jeśli istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, to jest ono wszczynane i w jego wyniku wydawana jest merytoryczna decyzja. Jeśli zaś nie ma przedmiotu postępowania wówczas wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podanie wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu nie mogło więc być rozstrzygnięte poprzez pozostawienie bez rozpoznania. Z tego względu zarzut skargi o bezczynności organu w wydaniu rozstrzygnięcia we właściwej do tego formie procesowej, wobec wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, jest zasadny. Paszport jest aktem administracyjnym i ustawa z dnia13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.) przewiduje szczególny środek kwestionowania tego rodzaju aktu. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy dokument paszportowy podlega unieważnieniu jeżeli został wydany z naruszeniem przepisów ustawy. Pismo skarżącego skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawierało wniosek o unieważnienie paszportu i wniosek ten powinien być procesowo rozpoznany. O zasadności żądania wnioskodawcy Minister powinien więc orzec wydając stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem uprzedniej oceny czy istnieje przedmiot rozstrzygnięcia. Wnioskodawca w podaniu wskazał bowiem konkretny dokument paszportowy i nie było podstaw do pozostawienia tego podania, zawierającego wniosek o unieważnienie paszportu, bez rozpoznania. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Zwrotu kosztów postępowania nie zasądzono wobec braku wniosku w tym względzie.