II SA/Sz 989/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. nr III/W/346/99 w przedmiocie zmiany S.25 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście I. stwierdza nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Prokurator Okręgowy w skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważności § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. Nr III/W/346/99 w sprawie zmiany S.25 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr 20, poz. 296). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, a także art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy" jako wysokości obiektu budowlanego, a w tym budynku, mimo że legalną definicję wysokości budynku przewidywał w dacie podjęcia uchwały § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a obecnie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 2 zaskarżonej uchwały w pkt 43 zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy", przez którą należało rozumieć: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu". Artykuł 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powołany przepis został doprecyzowany w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prokuratora, Rada Miasta Szczecin definiując w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie wysokości zabudowy przekroczyła swoje kompetencje w zakresie tworzenia prawa miejscowego. Przepisy prawa miejscowego mogą być uchwalane wyłącznie w granicach upoważnień ustawowych udzielonych organom samorządu terytorialnego. Brak jest natomiast takich przepisów prawa wyższego rzędu, które dawałyby radzie gminy kompetencje, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalała przepisy definiujące sposób dokonywania pomiaru wysokości budynku. Akty prawa miejscowego nie mogą zatem regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu. W dalszej części skargi Prokurator podniósł, że analizowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ustanowionym z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) obowiązującym w dacie wejścia w życie uchwały. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że legalną definicję "wysokości budynku" ustalono w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Tak więc definicja sformułowana w uchwale odbiega od legalnej definicji obowiązującej w momencie wejścia w życie uchwały. Z uwagi na to, że uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym należy odwołać się do obecnie obowiązującego porządku prawnego, a mianowicie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stan taki narusza art. 94 Konstytucji RP oraz wskazuje, że Rada Miasta Szczecina doprowadziła do sytuacji, w której wykorzystała własną definicję "wysokości budynku" do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". W obrocie prawnym funkcjonują zaś dwie różne definicje "wysokości budynku", powodujące problemy interpretacyjne u adresatów norm. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina, wniosła o jej oddalenie, a odnosząc się do sformułowanych przez Prokuratora zarzutów stwierdziła, że pojęcie "wysokość zabudowy" nie jest tożsame z pojęciem "wysokości budynku". Rada Miasta Szczecina nie stworzyła na własne potrzeby autonomicznej, nieuprawnionej definicji "wysokości budynku". Jednocześnie organ zwrócił uwagę, na treść art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany to: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury. Skarżona zaś planistyczna definicja "wysokości zabudowy" nie oznacza znaku równości między "wysokością zabudowy", a "wysokością obiektu budowlanego". Zdaniem organu jest to tylko dookreślenie, które elementy przestrzenne są brane pod uwagę, jako te które kształtują przekaz, o jakie zagospodarowanie przestrzenne miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście, dla której plan został opracowany chodziło autorowi planu. Słownik zaś terminów użytych w tekście planu był i jest bardzo istotnym elementem ustaleń planistycznych, bo bez względu na zmieniające się przepisy ustaw i rozporządzeń – pozwala jednoznacznie odczytać znaczenie użytych w tekście planu pojęć. Reasumując Rada Miasta wskazała, że pojęcie dotyczące ustalenia planistycznego "wysokość zabudowy" zostało użyte wyłącznie na potrzeby miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i jako takie wypełnia odpowiednio swoją rolę, opisując element przestrzeni, który jest istotny z punktu widzenia jego obserwatora. Z kolei pojęcie "wysokość budynku" określone w rozporządzeniu, dla potrzeb tego rozporządzania normalizuje parametry budynku i wymagania służące do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, np. wysokość budynków w zależności od ich kategorii (niski/wysoki). Ponadto organ wskazał, że definicja "wysokości budynku" podlega okresowym zmianom, wraz ze zmianami zapisów rozporządzenia, a każda zmiana tej definicji powodowałaby zmianę zapisów planu bez przeprowadzenia procedury określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na zapisy § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 19 września 2003 r.), w którym jest mowa o "wysokości projektowanej zabudowy", a także § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w którym odniesiono się do określenia "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej". Jednocześnie organ wyjaśnił, że na potrzeby decyzji administracyjnej wydawanej w sytuacji bezplanistycznej stosuje się parametr wysokości budynku określany poprzez "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej", mimo że równolegle obowiązuje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zawiera definicję "wysokości budynku". Każde z wymienionych rozporządzeń stanowiło akt wykonawczy do innej ustawy, zatem w ocenie organu, nie można stawiać między nimi znaku równości w ich stosowaniu. W tych okolicznościach, w ocenie Rady Miasta Szczecin, zasadne było zdefiniowanie na potrzeby miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 2 pkt 43 uchwały z dnia 26 kwietnia 1999 r. Nr III/W/346/99 w sprawie zmiany S.25 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście - naruszają prawo. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego, stanowiące jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. W myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego aktu, zawarte było w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139). Przepisy powołanej ustawy stanowiły, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy z wyjątkami tam określonymi – do zadań własnych gminy (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1). Wskazane upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie zwalnia jednak organów gminy od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym § 2 pkt 43 Uchwały nr III/W/346/99 Rada Miasta Szczecin wadliwie zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" odnosząc to pojęcie do "wysokości obiektu budowlanego", którym również jest budynek. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ilekroć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) mowa jest o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek. Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem". Przepis § 7 cyt. rozporządzenia stanowił wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. W sytuacji, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, to organ gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem liczenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych, wydanych stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy również zauważyć, że kwestionowany § 2 pkt 43 określa, wbrew przepisom powołanej ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniom wykonawczym, że poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu. Organ gminy przy uchwalaniu przepisów prawa miejscowego winien uwzględniać powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zasady techniki prawodawczej wyrażone w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) winny znaleźć odpowiednie zastosowanie na gruncie stanowienia przepisów gminnych. W sytuacji, gdy określone kwestie zostały uregulowane w ustawach to organy gminne nie mają prawa regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis prawa wyraźnie na to zezwala. Zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze – powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. II SA 99/92 – publ. ONSA 1993/2/44). Zawarcie zatem w akcie prawa miejscowego uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały nr III/W/346/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że powołane przez Radę Miasta Szczecin przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania do niniejszej sprawy, bowiem powołane przepisy nie obowiązywały w dacie uchwalania zmiany S.25 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście. Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono stosownie do art. 152 powołanej ustawy.