IV SA/Wa 1725/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy J. na czynność Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Protokołem zdawczo - odbiorczym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku Wojewoda [...] przekazał Lasom Państwowym Nadleśnictwu C. następujące działki: 1) działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3063 ha, 2) działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3153, 3) działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3153 ha, położone przy ul. [...] i [...] w J. Jako podstawa prawna dokonania powyższej czynności wskazany został art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2005 roku Nr 45, poz. 435 - tekst jednolita ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 roku o zmianie ustawy o lasach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 349). Pismem z dnia 13 lutego 2008 roku Burmistrz Miasta J. wezwał Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż brak jest podstaw do przekazania wymienionych wyżej działek Lasom Państwowym. Nadto Burmistrz stwierdził, że Gmina J. posiada interes prawny w kwestionowaniu czynności przekazania działek, gdyż stanowią one własność Gminy J., która nabyła te działki z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pismem z dnia 5 maja 2008 roku Gmina J. reprezentowana przez Burmistrza Miasta wniosła skargę na czynność Wojewody [...] przekazania Lasom Państwowym Nadleśnictwu C. w zarząd działek wymienionych w protokole zdawczo - odbiorczym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku. Zdaniem Burmistrza czynność przekazania działek dokonana została z naruszeniem art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach. Z przepisu tego wynika, że lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą w zarząd Lasów Państwowych. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest więc wówczas, gdy nieruchomość znajdowała się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi i jednocześnie była przeznaczona do zalesienia. Warunki te w odniesieniu do działek wymienionych w protokole przekazania nie zostały jednak spełnione. Działki te nie należały do Państwowego Funduszu Ziemi, przez co nie spełniają ustawowego warunku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach do ich przekazania Lasom Państwowym w zarząd. Z pisma Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2008 roku, Nr [...] wynika, że na terenie miasta J. nie było nieruchomości należących do Państwowego Funduszu Ziemi. Także Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. w piśmie z dnia 8 lutego 2008 roku, Nr [...] stwierdziła, że z terenu Miasta [...] nie były przejmowane nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem Burmistrza, brzmienie art. 12 ust. 1 ust. 1 wz. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 roku, Nr 231, poz. 1700 - tekst jednolity ze zm.) potwierdza fakt, iż na terenie Miasta J. nie było nieruchomości należących do Państwowego Funduszu Ziemi. Zdaniem Burmistrza brak również dokumentów wskazujących na przeznaczenie tych działek do zalesienia. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach przeznaczenie nieruchomości do zalesienia określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec przedmiotowych działek nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 roku przedmiotowe działki gruntu położone są w obszarze oznaczonym symbolem RLz-22 oraz RLz-23. Jest to teren działek leśnych z dopuszczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Nadto w obszarze tym obowiązuje zakaz realizacji budynków gospodarczych, technicznych, garażowych a na powierzchniach biologicznie czynnych obowiązuje nakaz zachowania obecnego, leśnego charakteru zieleni. Na cele leśne w powołanej uchwale przeznaczone zostały natomiast obszary oznaczone symbolem RL. Zdaniem Burmistrza, powyższe wskazuje, że przedmiotowe działki gruntu nie mogą być wykorzystywane przez Lasy Państwowe do produkcji leśnej, bądź na cele związane z gospodarką leśną, skoro możliwą zabudową jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Uchwalenie powołanego planu miejscowego było poprzedzone uzyskaniem zgody Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia tych działek gruntu w planie miejscowym, co dodatkowo potwierdza ich zbędność dla gospodarki leśnej. Zdaniem Burmistrza, samo oznaczenie działek w ewidencji gruntów i budynków jako użytków gruntowych Is nie ma znaczenia dla dopuszczalności stosowania art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach Burmistrz stwierdził, że Gmina J. ma interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego czynności przekazania Lasom Państwowym działek wymiennych w protokole przekazania. Przedmiotowe działki stanowią bowiem własność Gminy J. z mocy samego prawa już od dnia 27 maja 1990 roku, gdyż ich nabycie nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co wymaga jedynie potwierdzenia deklaratoryjną decyzją Wojewody, i o wydanie takiej decyzji do Wojewody Gmina wystąpiła. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że spełnione zostały przesłanki do przekazania działek w zarząd Lasom Państwowym. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1693/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy J. na czynność Wojewody [...] o przekazaniu w zarząd Lasom Państwowym nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, iż właścicielem działek przekazanych przez Wojewodę [...] Lasom Państwowym Nadleśnictwu C. protokołem zdawczo-odbiorczym jest Skarb Państwa, Zatem w toku postępowania Gmina J. nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości. Nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z chwilą wejścia w życie tej ustawy, jednak stosownie do art. 18 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie przejścia owego prawa wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale zarazem konieczny do nabycia własności, gdyż dopiero od chwili jej wydania (a w istocie od uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo, i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu gdy gmina nie może powoływać się na samo brzmienie art. 5 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny - gmina staje się następcą Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu oznacza to, że bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa, jednakże dopiero ta decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana w księdze wieczystej powinno być ujawnione prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 roku, sygn. akt II OSK 1086/10 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy J. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 roku i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym", zaś § 2 tego artykułu stanowi, że: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" wskazuje, że legitymacja procesowa ma w tym przypadku charakter materialny, a za uprawniony do wniesienia skargi uznany być musi każdy podmiot, który wykaże, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego uprawniają go do żądania rozstrzygnięcia przez sąd danej sprawy. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje w sprawie. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków, ich ochrony przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy skarżąca Gmina oczekuje na rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...] sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia przez tę Gminę przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, to nie powinno budzić wątpliwości, że własny interes prawny tej Gminy upoważniał ją do żądania oceny przez sąd pod względem zgodności z prawem przekazania tych nieruchomości Lasom Państwowym - Nadleśnictwu C. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione jest odwołanie się do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku i znaczenia, jakie przypisywane jest decyzji, o której mowa w tym przepisie. Decyzja taka jest niezbędna do dysponowania przez gminę nieruchomością w obrocie cywilnoprawnym. Dopiero uzyskanie takiej decyzji, choć ma ona charakter deklaratoryjny, potwierdza przejście z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę. Niniejsze postępowanie nie odnosi się jednak do tego rodzaju kwestii, gdyż podjęte przez Gminę działania mają charakter zachowawczy i zmierzają do przeciwdziałania rozporządzeniu mieniem przez Wojewodę na rzecz Nadleśnictwa przed rozstrzygnięciem w sprawie komunalizacji tego mienia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można też podzielić stanowiska Sądu l instancji, że aktualny wpis w księdze wieczystej, jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa - w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece - wyklucza dopuszczalność powoływania się Gminy na przysługujący jej interes prawny wywodzony z przepisów komunalizacyjnych. Domniemanie ustanowione w tym przepisie może być bowiem obalone w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki. Ponadto, jeśli zmiana stanu prawnego nieruchomości (własności) nastąpiła z mocy prawa, to wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratywny i taki stan prawny nie prowadzi do domniemania wynikającego z powyższego przepisu, iż prawo nie wpisane do księgi nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności czynności przekazania przez Wojewodę [...] Lasom Państwowym Nadleśnictwu C. w zarząd działek o nr ew. [...], [...] i [...]. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2011 roku Nr 12, poz. 59 - teks jednolity ze zm.) lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą w zarząd Lasów Państwowych. Z art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 roku o zmianie ustawy o lasach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 349 ze zm.) wynika, że związane z przejściem zarządu przekazanie władania lasami i gruntami przeznaczonymi do zalesienia, o których mowa w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach dokonywane jest przez wojewodów. Z przekazania władania strony sporządzają protokół zdawczo-odbiorczy (art. 2 ust. 3). Czynność przekazania działek dokonana została przez właściwy organ administracji i w przewidzianej przepisami prawa formie. W ocenie Sądu zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie dają podstaw do przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki przekazania działek wymienione w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika bowiem, by działki te znajdowały się zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Państwowy Fundusz Ziemi ustanowiony został dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 roku, Nr 3, poz. 13 - tekst jednolity ze zm.). Art. 3 ust 1 tego dekretu stanowi, że dla zrealizowania przebudowy ustroju rolnego tworzy się Państwowy Fundusz Ziemi, którym zarządza Minister Rolnictwa i Reform Rolnych. Z art. 3 ust. 2 dekretu wynika zaś, że Państwowy Fundusz Ziemi tworzą: a) aktywa dotychczasowego Funduszu Obrotowego Reformy Rolnej, powołanego ustawą z dnia 9 marca 1932 r. (Dz. U. R. P. Nr 40, poz. 364 z 1934 r.), b) należności i wpływy z tytułu czynności, związanych z przebudową ustroju rolnego, c) nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej (art. 2), d) należności i wpływy z administracji nieruchomości (pkt c), e) należności i wpływy z tytułu zbycia nieruchomości (art. 2) przejętych na cele reformy rolnej, f) oprocentowanie gotowizny Państwowego Funduszu Ziemi, g) dotacje Skarbu Państwa, h) inne wpływy. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że Państwowy Fundusz Ziemi tworzyły nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej oraz nieruchomości, które należały do Funduszu Obrotowego Reformy Rolnej, powołanego ustawą z dnia 9 marca 1932 r. (Dz. U. R. P. Nr 40, poz. 364 z 1934 r.). Pojecie "aktywa" obejmuje bowiem również nieruchomości. Aktywa jest to bowiem ogół środków gospodarczych (nieruchomości, materiałów, towarów, należności ftp.), którymi dysponuje w danym momencie jednostka gospodarująca. Nieruchomości, które Skarb Państwa nabył na podstawie innych tytułów prawnych nie mogą więc być, zdaniem Sądu, uznane za nieruchomości znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że Skarb Państwa w dacie przekazywania nieruchomości Lasom Państwowym był ich właścicielem. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by przekazane przez Wojewodę Lasom Państwowym w zarząd nieruchomości znajdowały się uprzednio w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Nie ma bowiem dowodów, że nieruchomości te są nieruchomościami ziemskimi, przejętymi na cele reformy rolnej. Nie ma też dowodów wskazujących na to, że nieruchomości te należały uprzednio do Funduszu Obrotowego Reformy Rolnej. Nadto skarżąca Gmina załączyła do akt sprawy zaświadczenie Starosty Powiatowego w [...] (k - 8 akt sądowych), z którego wynika, że w operacie ewidencyjnym miasta J. Państwowy Fundusz Ziemi nie figurował i nie figuruje, jako właściciel lub władający. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, pozwalają stwierdzić, iż nie Wojewoda nie wykazał, że przekazane przez niego nieruchomości znajdowały się w Państwowym Funduszu Ziemi. Tym samym Wojewoda w świetle zgromadzonych dowodów nie mógł przekazać Lasom Państwowym w zarząd nieruchomości leśnych wymienionych w protokole Nr [...] na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach. Przekazanie tych nieruchomości przez Wojewodę w tym trybie mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby Wojewoda wykazał, że nieruchomości te znajdowały się w Państwowym Funduszu Ziemi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezskuteczność czynności przekazania przez Wojewodę Lasom Państwowym w zarząd nieruchomości leśnych wymienionych w protokole Nr [...]. O tym, że działki wymienione w protokole Nr [...] nie znajdowały się w Państwowym Funduszu Ziemi nie przesądza natomiast załączone przez skarżącą Gminę pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. z dnia 8 lutego 2008 roku. Z pisma tego wynika, że Oddział Terenowy w W. Agencji Nieruchomości Rolnych nie przejmował do Zasobu Własności rolnej nieruchomości z terenu Miasta J. Należy mieć jednak na względzie, że zgodnie z treścią art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U. z 2007 roku Nr 231, poz. 1700 - tekst jednolity ze zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych przejmowała jedynie lasy niewydzielone geodezyjnie z nieruchomości rolnych lub nieruchomości pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń. Za niezasadny uznać należy również podniesiony przez Gminę zarzut, iż nie została spełniona druga z przesłanek przekazania tychże nieruchomości, Lasom Państwowym w zarząd, to jest, że nieruchomości te były nie były lasami lub gruntami przeznaczonymi do zalesienia. Z wypisów z ewidencji gruntów jednoznacznie wynika, że przedmiotowe działki są opisane, jako nieruchomości leśne. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, przesądza o tym, że działki te są lasami. Nie zmienia tego faktu dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości realizacji na tych działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Dopóki działki te nie zostaną wyłączone z produkcji leśnej i fakt ten nie zostanie odnotowany w ewidencji gruntów i budynków, zdaniem Sądu, działki te należy traktować, jako działki leśne. Z powyższych względów, na podstawie art. 150 i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł Lak w sentencji wyroku.