I SA/Wa 2044/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o umorzeniu wszczętego na wniosek R. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] marca 1950 r., nr [...]. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] decyzją z [...] stycznia 1946 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), przyznał Z. P., jako byłej właścicielce przejętego na cele reformy rolnej majątku ziemskiego położonego w miejscowości [...], pow. [...], gmina [...], prawo do pobierania zaopatrzenia miesięcznego. Następnie decyzją z [...] marca 1950 r. Urząd Wojewódzki w [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...], uchylił tę decyzję i odmówił przyznania wyżej wymienionej zaopatrzenia miesięcznego (wobec ustalenia, iż ta nie była właścicielką majątku ziemskiego), zobowiązując ją jednocześnie do zwrotu w terminie trzech miesięcy kwoty [...] złotych tytułem nieprawnie pobranego świadczenia, przy jednoczesnym postanowieniu o jej ścignięciu, w wypadku odmowy uiszczenia przez Z. P. wymienionej sumy. Pismem z [...] lutego 2013 r. R. T. wniosła o stwierdzenie nieważności przywołanej wyżej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawczyni jest jednym ze współspadkobierców W. P., który z kolej współdziedziczył po Z. P. – mężu Z. P., będącym współwłaścicielem majątku ziemskiego [...] (następstwo prawne potwierdzone zostało postanowieniami SP w [...] z [....].03.1960 r. [...] oraz SR w [...] z [...].06.1985 r. [...]). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2016 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył zainicjowane tym wnioskiem postępowanie nadzorcze, wskazując na brak legitymacji po stronie R. T., uprawniającej ją do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] marca 1950 r. Wywodził on mianowicie, że przewidziane art. 17 dekretu PKWN zaopatrzenie miesięczne, o odebraniu którego w trybie wznowienia postepowania orzekł Urząd Wojewódzki, jest świadczeniem osobistym, a więc ściśle związanym z osobą, w tym wypadku Z. P. Umocowaną zatem do stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej o tym uprawnieniu jest wyłącznie adresatka tej decyzji. Prawa do świadczenia, jako niezbywalne, nie przechodzą po jej śmierci na jej następców prawnych. Skoro zatem kwestionowana przez R. T. decyzja dotyczyła zaopatrzenia miesięcznego przyznanego Z. P., to zaistniała sytuacja, w której o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego. Brak zaś żądania przeprowadzenia postępowania, pochodzącego od legitymowanego ku temu podmiotu, przesądza o bezprzedmiotowości tego postępowania, co z kolei obliguje organ do jego umorzenia. W krańcowej części uzasadnień Minister, mając na względzie, iż z treści znajdujących się w aktach pism R. T. można pośrednio wnioskować, że jej intencją może być chęć odzyskania przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku [...], poinformował wnioskodawczynię o możliwości jaką stwarza w tym względzie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.). Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2016 r. R. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oceniając, że umorzenie postępowania legitymizuje bezprawne działania urzędników z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Kwestionowała także stanowisko organu, że nie ma w sprawie interesu prawnego. Podnosiła, że decyzje dotyczyły uposażenia za przejęty majątek, które to uposażenie (bezprawnie pobrane) zostało spłacone przez dzieci Z. P., m.in. jej ojca W. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem R. T. i miało na celu ocenę legalności decyzji Wojewódzkiego Urzędu w [...] z [...] marca 1950 r., w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Godzi się zatem w pierwszej kolejności zauważyć, że tego rodzaju nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, o ile nie jest uruchamiany z urzędu, może być zainicjowany wyłącznie wnioskiem pochodzącym od strony, o czym stanowi wprost z art. 157 § 2 k.p.a. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego treści wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego – jak wielokrotnie ponoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych i na co słusznie zwracał uwagę Minister przy pierwszym rozpoznaniu sprawy - należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przy czym interes tan musi być bezpośredni, aktualny i realny. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała skarżąca dotyczyło decyzji, którą w wyniku wznowienia postępowania, uchylono pierwotną decyzję przyznającą Z. P., przewidziane w art. 17 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) świadczenia w postaci zaopatrzenia miesięcznego w wysokości [...] oraz odmówiono jego przyznania i zobowiązano wyżej wymienioną do zwrotu dotychczas wypłaconych świadczeń, jako pobranych nieprawnie. Tego rodzaju świadczenia zaś - jak zasadnie podniósł Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi - mają charakter osobisty. Przyznawane one były ściśle oznaczonej z imienia i nazwiska osobie. W konsekwencji zatem decyzja o ich przyznaniu lub odmowie przyznania, dotyczy wyłącznie sfery praw i obowiązków tych jednostek. Stąd tylko one są w rozumieniu art. 28 k.p.a. stronami takiego postępowania, a przez to także podmiotami, które mogą skutecznie domagać się weryfikacji wydanej w tym przedmiocie decyzji w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. Tylko bowiem na ich sytuację prawną oddziaływałyby w sposób bezpośredni ewentualne skutki stwierdzenia jej nieważności. Bez znaczenia natomiast dla oceny interesu prawnego w sprawie pozostaje kto faktycznie za stronę zobowiązaną z kwestionowanej decyzji dokonał zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń. Z tego względu podnoszony w skardze argument, że owego zwrotu dokonał poprzednik prawny skarżącej (W. P.), nie mógł determinować oceny jej legitymacji w sprawie. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] marca 1950 r. wniosek o stwierdzenie jej nieważności nie pochodził od adresata tej decyzji – co w okolicznościach niniejszej sprawy jest niesporne - to wszczęte nim postępowanie nadzorcze podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Brak interesu prawnego po stronie podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne stanowi wszak o braku jednego z podstawowych elementów przyszłego stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie jego podmiotu. Przez co ów na gruncie norm prawa materialnego nie może zostać zawiązany. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie i utrzymując je w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył prawa, co czyni wniesioną na jego decyzję skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.