II SA/Ke 978/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014r. sprawy ze skargi A. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2014r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz A. R. i S. Ryłko. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 9 września 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. R. i A. R. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12.06.2014r. znak: [...] odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu o charakterze publicznym z ulicy P. (działka nr ew. 496 – droga gminna) na działkę nr ew. 486, zgodnie z usytuowaniem zjazdu pokazanym na mapie w skali 1 : 500 (załącznik graficzny do decyzji), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 29 maja 2014r. działający w imieniu skarżących pełnomocnik radca prawny M. P. wystąpił do Zarządu Dróg o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu z ulicy P. na działkę nr ew. 486, obręb 0016 wskazując, że w/w nieruchomość dla celów handlowych obsługiwana jest z ulicy S. Kolegium ustaliło, że sprawa dotycząca budowy zjazdu była już przedmiotem badania zarówno przez Miejski Zarząd Dróg, jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w trybie odwoławczym. We wniosku z dnia 20 grudnia 2013 roku, uzupełnionym pismem z dnia 14 stycznia 2014 roku pełnomocnik skarżących wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg, wskazując że wyżej wymieniona nieruchomość wykorzystywana jest na cele usługowe zaś planowany zjazd służyć będzie do obsługi istniejącej nieruchomości przy ulicy S. 33, poprzez samochody dostawcze o masie całkowitej do 3,5 tony. Decyzją z dnia 21 stycznia 2014 roku znak: [...] Prezydent Miasta-Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg zezwolił na lokalizację zjazdu o charakterze publicznym z ul P. na działkę nr ew. 486, zgodnie z usytuowaniem zjazdu pokazanym na mapie w skali 1:500 (załącznik graficzny nr 1 do decyzji) wyłącznie dla samochodów osobowych. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 marca 2014 znak: [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło wydania zezwolenia na lokalizację tego zjazdu. Zdaniem organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia dokonano szczegółowej analizy akt sprawy, obowiązujących przepisów prawa oraz ustaleń planu miejscowego, w aspekcie możliwości lokalizacji zjazdu publicznego z ul P. na działkę nr ew. 486. Decyzja Kolegium z dnia 24 marca 2014 r nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W niniejszej sprawie występuje tożsamość ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z dnia 24 marca 2014 roku, bowiem dotyczy ona tego samego podmiotu i przedmiotu sprawy rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym - jego brakiem - lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Powyższy stan powoduje niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wydanie kolejnej decyzji uzasadnia, zdaniem Kolegium, konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania prowadzonego ponownie w tej samej sprawie przez zarządcę drogi. Bez znaczenia w sprawie organ uznał kwestie nieznacznie zmienionej propozycji lokalizacji zjazdu dla celów zaopatrzeniowych dwa-trzy razy w tygodniu samochodami małogabarytowymi do 3,5 tony z zachowaniem obsługi dla celów handlowych z ulicy S. w K., podnosząc że decyzja o odmowie budowy zjazdu przesądza o braku możliwości realizacji zjazdu publicznego z ul P. na działkę nr ew. 486 i bez znaczenia dla sprawy pozostaje, zarówno rodzaj samochodów oraz częstotliwość i cel dojazdów. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2014 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący S. R. i A. R. wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów procesu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie istnieje tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2014 r., na mocy której dokonano zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2014 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu o charakterze publicznym z ul P. na działkę nr ew. 486 wyłącznie dla samochodów osobowych i odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z przedmiotową sprawą. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie SKO z 24 marca 2014 r. nie jest prejudykatem w sprawie, albowiem projektowana we wtórnym wniosku lokalizacja zjazdu nie odpowiada tej, która została zasugerowana we wniosku złożonym w grudniu 2013 roku. Regulacja art. 29 ust 3 zd. drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nakazuje w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określić miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Elementy te indywidualizują wniosek i stanowią o jego faktycznej odrębności. Z tego względu wniosek skarżących z dnia 29 maja 2014 r. winien być rozpoznany merytorycznie przez organ odwoławczy, zaś organ bezzasadnie uchylił się od jego rozpoznania. Autorzy skargi podkreślili, że nie mają prawnej możliwości dojazdu do ich nieruchomości od strony ulicy S.. Istniejąca w pobliżu brama wjazdowa znajduje się bowiem na działce nr ew. 485, której wieczystym użytkownikiem jest podmiot trzeci - PKO BP S.A. w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9.09.2014r. jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wadliwości skutkujące ich uchyleniem. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (...) 4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Mając na względzie treść przytoczonej regulacji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu następuje na wniosek stron. Niezbędnym elementem decyzji o której mowa w ust. 1 powołanego wyżej art. 29 jest określenie miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych. Wydając decyzję w zakresie określonym wnioskiem organ działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie jest dowolne, lecz zostało ograniczone ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Podstawę uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji stanowił dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. U podstaw rozstrzygnięcia Kolegium legło ustalenie, że poprzednia decyzja tego organu z dnia 24.03.2014r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21.01.2014r. i odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy P. na działkę nr ew. 486 przesądziła kwestie związane z lokalizacją tego zjazdu, uznając, iż lokalizacja zjazdu na działkę nr ew. 486 z ul. P. – nie jest możliwa. W ocenie organu odwoławczego, kolejny wniosek skarżących, będących właścicielami działki nr ew. 486 o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ich działki na ul. P. dotyczy sprawy tożsamej z już poprzednio rozstrzygniętą decyzją z dnia 24.03.2014r. Brak jest więc prawnej możliwości orzekania w sprawie wszczętej z nowego wniosku, bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje okoliczność nieznacznej zmiany przez wnioskodawców propozycji usytuowania zjazdu oraz rodzaj samochodów, częstotliwość i cel dojazdów. W realiach niniejszej sprawy z takim stanowiskiem organu, nie sposób się zgodzić. Zgodnie ze stanowiskiem komentatorów, rozstrzygnięcie kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna (por. J.Borkowski, (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, k.p.a. Komentarz, wydanie 13, Warszawa 2014, art. 156 Nb 37) oznacza tożsamość sprawy. Tożsamość sprawy istnieje, gdy obie decyzje dotyczą tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Granice sprawy administracyjnej wyznaczane są przez zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje normę prawa materialnego, celem ustalenia sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez udzielenie (odmowę udzielenia) żądanego uprawnienia, albo w postaci nałożenia z urzędu określonego obowiązku. Przedmiotem postępowania jest więc sprawa administracyjna kreowana przez dwa elementy tj. określony stan faktyczny oraz normę prawa materialnego, ze względu na którą, w stosunku do podmiotu związanego stanem faktycznym, można orzec w drodze decyzji administracyjnej o jego obowiązkach lub (i) uprawnieniach. Pod pojęciem tego samego podmiotu należy rozumieć krąg podmiotów, do których kierowana jest decyzja administracyjna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący w dniu 29 maja 2014r. (data wpływu do organu) złożyli ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki nr ew. 486 na ul. P.. Poza sporem pozostaje okoliczność, że propozycja usytuowania tego zjazdu była inna, niż określona w załączniku graficznym do wniosku złożonego do organu w dniu 20.12.2013 r. (K.45 i K.26 akt adm.). Wnioskodawcy zawęzili również swoje żądanie precyzując charakter zjazdu jako służącego dla celów zaopatrzeniowych, 2 – 3 razy w tygodniu, samochodami małogabarytowymi do 3,5t, oraz wskazując, że obsługa dla celów handlowych pozostaje od ul. S.. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu brak podstaw do uznania, że pomiędzy sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2014r. , a stanowiącą aktualny przedmiot zaskarżenia - decyzją tego organu z dnia 9.09.2014r. istnieje tożsamość spraw. Podkreślenia wymaga okoliczność, że sprawy o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są wszczynane na wniosek strony, co oznacza, że organ administracji jest tym wnioskiem związany i rozstrzygając sprawę nie może wyjść poza granice określone żądaniem strony. Zatem treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. O ile wątpliwości Sądu nie budzi fakt występowania w sprawie tego samego podmiotu, o tyle nie można stwierdzić, by w obu sprawach, przedmiot postępowania był identyczny. O odmienności przedmiotu świadczy przede wszystkim inna lokalizacja zjazdu, której wskazanie w aspekcie regulacji art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia. Za takim przyjęciem przemawia również w stosunku do pierwotnie złożonego wniosku, ograniczenie sposobu korzystania z wjazdu ze względu na rodzaj samochodów, częstotliwość oraz cel dojazdów. Ponadto, zdaniem Sądu, Kolegium dokonując całościowej analizy zebranego materiału dowodowego nie wskazało w uzasadnieniu przepisu obligującego organ do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Z podniesionych wyżej względów, po wszczęciu postępowania na skutek złożenia przez skarżących nowego wniosku, obowiązkiem organu administracji było załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, z zachowaniem zasad i reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1, 107 § 3. W ocenie Sądu z uwagi na charakter sprawy i okoliczności Kolegium wadliwie uznało, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamość ze sprawą rozstrzygniętą decyzją tego organu z dnia 24 marca 2014r. Stanowisko Kolegium, zgodnie z którym tożsamość sprawy uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących z dnia 29.05.2014r. oraz powoduje uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12.06.2014 r., z uwagi na odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu uzasadnioną wydaniem przez SKO decyzji z dnia 24 marca 2014r. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności organ powinien dokonać oceny wniosku, w aspekcie przesłanek istotnych dla wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.