I SA/Ke 277/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K.- Z. w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 2020 r. Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu 24 sierpnia 2020 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę NR [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust 2a pkt 1, ust 3, ust 4a i art. 6c ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2010 r., poz.2020 ze zm.), dalej: "u.c.p.g". Zgodnie z treścią § 7 – uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2020 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 28 sierpnia 2020 r. Prokurator Rejonowy K.-Z. w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 7. Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") i art. 2 Konstytucji RP - poprzez rozbieżność w treści postanowienia § 7 uchwały, wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną od dnia 1 października 2020 roku, co w konsekwencji stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego. W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 7. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona w części uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 28 sierpnia 2020 r. Paragraf 7 uchwały przewiduje natomiast, iż jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązywania od dnia 1 października 2020 r. Wskazane powyżej sformułowanie w połączeniu z faktem, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. dnia 28 sierpnia 2020 r., oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, zdaniem Prokuratora uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Miejską w C. jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 7 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że odstąpienie od konstytucyjnej zasady państwa prawnego jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy C. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że termin 14 dni od ogłoszenia uchwały upłynął 11 września 2020 r. W związku z tym nadanie uchwale mocy obowiązującej od dnia 1 października 2020r. nie oznaczało nadania jej mocy wstecznej. Zachowany zatem został minimalny standard 14 dniowego vacatio legis, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Nadto zdaniem organu pojęcia "wejścia w życie" i "mocy obowiązującej" aktu normatywnego nie powinny być traktowane jako tożsame. Czym innym jest bowiem wejście w życie normy zawartej w akcie normatywnym, a czym innym stosowanie przepisu tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego K.-Z. w K. jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Zaskarżona przez Prokuratora w części, tj. co do § 7, uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia 24 sierpnia 2020 r. NR [...] została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1, ust 2a pkt 1, ust 3, ust 4a u.c.p.g. W art. 6k ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał radę gminy aby w drodze uchwały dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust 1 i 2 oraz ustaliła stawkę takiej opłaty. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii oceny prawidłowości § 7 zaskarżonej uchwały, czyli jej przepisu końcowego, stanowiącego o wejściu w życie uchwały. Zdaniem sądu zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez zawarcie w § 7 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2020 r. W ocenie sądu zawarte w tym paragrafie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 28 sierpnia 2020 r., poz. 3103 oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, czy też 1 października 2020 r. Należy wskazać, że zdaniem sądu, początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja nie jest więc do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty te zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie ulega wątpliwości, że § 7 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powyższym przepisem. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może przy tym budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem sądu, treść § 7 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna oraz narusza istotnie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z paragrafu tego nie wynika bowiem jednoznacznie kiedy uchwała wejdzie w życie. Wskazuje on jednocześnie dwie odmienne daty wejścia w życie uchwały – czyli 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz datę 1 października 2020 r. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu ich w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), wskazując na, możliwe do zastosowania, brzmienia takich przepisów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/). Normodawca powinien więc ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Przywołania w tym miejscu wymaga również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 7 stycznia 2004 r., K 14/03), zgodnie z którym "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Zdaniem sądu, organ powinien posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa. Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela argumentację skargi, że treść § 7 kwestionowanej uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność i narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Nie jest natomiast zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 5 u.o.a.n., albowiem na tle kontrolowanej sprawy nie doszło do nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 28 sierpnia 2020 r. Tym samym termin 14 dni od ogłoszenia uchwały upływał 11 września 2020 r., zaś z treści zaskarżonego § 7 uchwały wynikało, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłodzenia, z mocą obowiązującą od 1 października 2020r. Mając jednak na względzie, że zaskarżona regulacja – czyli § 7 uchwały – istotnie narusza prawo, tj. art 4 ust. 1 u.o.a.n., należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej uchwały oznacza, że kwestia wejścia w życie tej uchwały będzie regulowana wprost cytowanym powyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14). Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.