II SA/Wa 1778/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J. na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpoznania p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - UZASADNIENIE K. J. (dalej jako "skarżący", "strona skarżąca") wniósł do Komendanta Głównego Policji pismo z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowane jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i sprostowanie". W powyższym piśmie skarżący wniósł o sprostowanie zawartego w postanowieniu Komendanta Głównego Policji pouczenia o środku odwoławczym. Jednocześnie wskazał naruszenia, jakie zarzuca zaskarżonemu postanowieniu. W odpowiedzi na powyższe pismo, Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwał skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do wskazania zaskarżonego orzeczenia oraz przytoczenia stosowanych zarzutów - w terminie 7 dni - pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Organ wyjaśnił stronie skarżącej, że z wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. nie wynika, jakie orzeczenie zamierza on skarżyć. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł o sprecyzowanie żądania organu oraz wskazanie daty wniosku z uwagi na szereg spraw prowadzonych przed Komendantem Głównym Policji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. ponownie wezwał skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do wskazania aktów administracyjnych oraz przedstawienia uzasadnienia wniosku oraz wykazania interesu prawnego w podjęciu postępowania. Organ wskazał, że od postanowień Komendanta Głównego Policji przysługuje stronie środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to fakt jest skarżącemu doskonale znany z niezliczonych postępowań prowadzonych z wniosków skarżącego na przestrzeni ostatnich 10 lat. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwał organ do wskazania podstawy prawnej żądania oraz wyjaśnienia treści przepisów odnoszących się do Komendanta Głównego Policji, jako organu centralnego. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego, Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował stronę, że korespondencja pozostawiona zostaje w aktach sprawy bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 21 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wskazał, że zaskarża - jako prawnie wadliwą i bezskuteczną - czynność Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i wnosi o stwierdzenie - w zakresie pozostawienia sprawy bez rozpoznania - niezgodności z prawem tej czynności oraz o zobowiązanie Komendant Głównego Policji do właściwego rozpoznania zażalenia, w tym poprzez właściwe ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie skarżącego, organ pozostawiając sprawę bez rozpoznania działa w kierunku uniemożliwienia lub utrudnienia skorzystania z prawa określonego w art. 45 ustawy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na zaskarżenie wyłącznie treści czynności organu w postaci zwykłego pisma procesowego, co jest w ocenie organu niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 5 (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). W tym miejscu przypomnieć trzeba, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r., którym organ poinformował skarżącego o pozostawieniu korespondencji bez rozpoznania. Mając na uwadze powołane przepisy, stwierdzić należy, że zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, powołanych do kontroli określonej działalności administracji publicznej. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu, co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym, upowszechnił się pogląd, poparty już jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (vide: m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2001, Nr 1, poz. 12; podobnie: postanowienie NSA z dnia 3 września 1992 r., sygn. akt III SA 1407/92; wyrok NSA z dnia 10 lipca 1998 r. sygn. akt I SA 1107/96; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1041/96; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 1253/98; wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r. sygn. akt SA 1233/99; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 244/00 - dostępne /w:/ http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela powyższe stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy sprawy w inny sposób. W konsekwencji, skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia. Zaskarżone pismo nie stanowi bowiem ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 do 7 p.p.s.a. Zaskarżonego pisma nie można również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu; 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Jak wskazano powyżej, pozostawienie pisma bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednakże czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie kreuje żadnego obowiązku ani nie przydaje skarżącemu żadnych praw. Stanowi wyłącznie informację o braku możliwości merytorycznego rozpoznania podania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków. Powyższe potwierdza również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądzono, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie wskazano, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w przekonaniu strony niezasadnie wzywano o uzupełnienie wniosku i bezpodstawnie pozostawiono podanie bez rozpoznania, to wówczas może złożyć skargę na bezczynność organu. Wobec powyższego, uznać należy, że sprawa objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a więc zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.