II SA/Ke 939/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi A. N. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 267), cytowanej dalej jako k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie samowolnie dokonanej w latach ubiegłych adaptacji części pomieszczeń istniejącego strychu budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] na lokal mieszkalny, którego właścicielem od 1998 roku są J. S. i W. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ jak wynika z opracowanej w 1996 roku opinii technicznej sporządzonej przez A. L. kwestionowana część poddasza spełnia wymogi pod względem obowiązujących warunków technicznych do uznania jej za lokal mieszkalny. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że w sprawie przedmiotowego lokalu Starosta udzielając w 2002 roku pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w danym lokalu z podłączeniem do kuchni gazowej KG 4P pieca C.O i C.W.U określił jednoznacznie sposób użytkowania danego lokalu jako lokal mieszkalny. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyły A. N. i B. S.. Decyzji organu I instancji zarzuciły, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących braku zgody współwłaścicieli na wykonanie adaptacji lokalu w latach 1996-2002. Podniosły, że organ nie dokonał ustaleń jakie prace adaptacyjne zostały wykonane przez obecnych właścicieli, tj. wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, wykonanie prac budowlanych związanych z przebudową strychu na lokal mieszkalny. Zarzuciły nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania naprawczego zgodnie z art. 51 oraz art. 71 ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. N. oraz B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że J. i W. małżonkowie S. aktem notarialnym z dnia 27 maja 1998r. zakupili lokal Nr [...] o powierzchni użytkowej 62,80 metrów kwadratowych na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. [...], który to lokal jest samodzielnym lokalem użytkowym o przeznaczeniu – lokal niemieszkalny (strych). Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji w części mieszkalnej strychu pomieszczenia mają wysokość 2,25 metra, a pozostała część użytkowana jest jako gospodarcza i ma wysokość od 1,54m do 1,75m. Organ ustalił, że w latach 1996-1998 wykonano otwór okienny o wymiarach 0,95m x 0,95m doświetlający pomieszczenia strychu. Lokal jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania oraz instalację elektryczną. Instalacja gazowa została wykonana na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę decyzją z dnia 14 grudnia 2002r Starosty. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego, przedmiotowy lokal od około lat 50/60 ubiegłego wieku był wykorzystywany jako pomieszczenia mieszkalne. Organ podkreślił, że obecni właściciele przedmiotowego lokalu nie prowadzili robót budowlanych, które związane by były ze zmianą sposobu użytkowania tego lokalu na mieszkalny. W istniejącym lokalu były prowadzone tylko prace remontowe polegające na malowaniu ścian sufitów. Organ odwoławczy podkreślił, że lokal ten w części pomieszczeń nie powinien być użytkowany na cele mieszkalne i według organu odwoławczego nie ma w świetle Prawa budowlanego możliwości dokonania zmiany jego przeznaczenia na podstawie przepisów art. 51 w związku z art. 71 Prawa budowlanego, choćby ze względu na fakt, że przedmiotowy lokal na poddaszu w części mieszkalnej ma wysokość 2,25m i nie spełnia przepisów obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w związku z wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 14 grudnia 2002r. o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w danym lokalu, przedmiotowy lokal niemieszkalny nie zmienił w świetle Prawa budowlanego, określonego dla niego w dokumentach przeznaczenia i nadal posiada statut lokalu użytkowego (strych) z przeznaczeniem niemieszkalny. Organ podkreślił, że aktualne użytkowanie lokalu przez J. i W. małżonków S., nie powoduje jakiegokolwiek istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i dlatego zasadne jest umorzenie wszczętego postępowania w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania samodzielnego lokalu użytkowego na lokal mieszkalny, w budynku mieszkalnym przy ulicy [...], gdyż dalsze prowadzenie tego postępowania stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły A. N. i B. S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżące zarzuciły, że latach 1996-2002 została samowolnie wykonana instalacja wodno-kanalizacyjna, przebudowana kuchnia na łazienkę, której wcześniej nigdy nie było w tym lokalu. Podniosły, że wielokrotnie były zalewane w związku z nieprawidłowo wykonaną instalacją wodno-kanalizacyjną. Zarzuciły błędną interpretacje opinie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z której wynika, "że pomieszczenia strychowe wykorzystywane obecnie jako tymczasowe pomieszczenia mieszkalne w których brak jest urządzeń sanitarnych, kuchni oraz w.c powinny być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem jako strych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na lokal mieszkalny. W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. W niniejszej sprawie organy w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły i przyjęły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na lokal mieszkalny. Organ odwoławczy uznał jednak, że aktualny sposób użytkowania nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić, jak wynika z materiału dowodowego w przedmiotowym lokalu doszło również do wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej jak również elektrycznej i organy w ogóle nie ustalały kiedy i kto je wykonał, i czy instalacje te spełniają wymogi higieniczno-sanitarne, zdrowotne, pożarowe w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W opinii Prezydium Powiatowej Rady Narodowej znalazło się stwierdzenie "że pomieszczenia strychowe wykorzystywane obecnie jako tymczasowe pomieszczenia mieszkalne ( wys. 2,18 brak urządzeń sanitarnych i pomieszczenia kuchni) winny być użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem jako strych". Natomiast aktualnie lokal ten składa się z kuchni, pokoju, korytarza, łazienki oraz części strychu tak więc nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 tego prawa, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile taka zmiana ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Innymi słowy należy dokonać zestawienia pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, a następnie w sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, dokonać subsumcji czyli odniesienia ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też w doktrynie jednolici wskazuje się, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/10) LEX nr 759952). Wskazać także należy, że organy obu instancji, zgodnie uznały, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, mimo tego umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie niniejszej organy nie dokonały wszystkich koniecznych ustaleń i nie przeprowadziły wymaganego postępowania w całości, co prowadzi do wniosku, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa, nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wyeliminowanie tych wad powinno nastąpić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).