I SA/Ke 778/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A T na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych K.z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych oddala skargę. UZASADNIENIE Sygn. akt I SA/Ke 778 /15 Uzasadnienie 1.Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania. 1.1. Decyzją z [...] 2015 r. nr 1 [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS", "Zakład") utrzymał w mocy decyzję z [...] 2015 r.nr [...] którą odmówił A.T umorzenia należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek w kwocie 11.195,00 zł. 1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że od 03.10.2014 r. A.T. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą "A" w zakresie usług prawnych, na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] wydanego w dniu [...].2014 r. przez Ministra Gospodarki. Z uwagi na podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników wnioskodawca nie podlega ubezpieczeniom społecznym w ZUS, natomiast obowiązany jest do opłacania składek jedynie za zatrudnionych pracowników. W związku z niedopełnieniem tego obowiązku, na koncie rozliczeniowym prowadzonym przez Inspektorat ZUS w O. Ś. powstało zadłużenie. Wnioskiem 25.06.2015 r. A. T. zwrócił się do ZUS o umorzenie zadłużenia z tytułu składek za okres listopad 2014 - styczeń 2015 r. oraz marzec - maj 2015 r., motywując go trudną sytuacją finansową firmy. ZUS decyzją nr [...] z 24 sierpnia 2015 r. odmówił umorzenia zaległości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. T. podniósł, że konieczność uregulowania zaległości doprowadzi do likwidacji firmy i pozbawi kilku osób pracy. Ponadto zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych w zakresie dotyczącym aktualnego zobowiązania pieniężnego oraz nierozważenie interesu publicznego i interesu wnioskodawcy. 1.3. ZUS wskazał, że zasady umarzania należności zostały uregulowane w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.121), dalej jako "ustawa s.u.s." Nastepnie Zakład stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy .s.u.s podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, która zachodzi z przyczyn wymienionych w powołanym artykule. Z uwagi, że wniosek A. T. dotyczy należności za zatrudnionych pracowników ZUS uznał, że nie ma możliwości podejmowania decyzji i umorzeniu w oparciu o jakiekolwiek inne przesłanki niż te, które określa art. 28 ust 3 pkt 1 - 6 ustawy s.u.s. 1.4. Zakład stwierdził brak przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy .s.u.s. z uwagi na fakt, że zobowiązany nie zaprzestał prowadzenia działalności, uzyskuje dochody z prowadzonego gospodarstwa rolnego a nadto jak dotychczas żaden z organów nie wypowiedział się co do ściągalności jego zadłużenia lub jego braku. Następnie ZUS zważył, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego odbywa się w każdym wypadku bardzo wnikliwie i z należytą starannością z uwagi na złożoność problemów życiowo-bytowych płatników składek ZUS. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że od 3 października 2014 r. A. T. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług prawnych. Wnioskodawca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS i nie posiada innych tytułów do ubezpieczeń. Z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, że z prowadzonej działalności w 2014 r. uzyskał dochody w wysokości 537,48 zł (przy przychodzie 852,27 zł), natomiast w pierwszym półroczu 2015 r. poniósł stratę w kwocie 19.528,21 zł (przy przychodzie w wysokości 17.049,09 zł). A.T. zameldowany jest pod adresem [...] w gm. [...] gdzie znajduje się nieruchomość wraz gospodarstwem rolnym (sad), stanowiącej jego własnośc. Z tytułu wykonywanej produkcji rolnej (1 ha sadu) wnioskodawca wg oświadczenia uzyskał dochód w 2014 r. w wysokości 4.200 zł tj. 350 zł miesięcznie. 1.5. W oparciu o powyższe ustalenia ZUS zważył, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca, i na której spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane z opłacaniem należności publicznoprawnych. Podkreślił, że podnoszony przez wnioskodawcę argument, iż uregulowanie zaległości w ZUS pozbawi kilka osób pracy z uwagi na likwidację firmy, nie ma związku z podjęciem rozstrzygnięcia. W ocenie ZUS w gestii wnioskodawcy należy, w sytuacji pogarszającej się koniunktury gospodarczej, decyzja o redukcji kosztów działalności. Znaczną część tych kosztów generuje zatrudnianie pracowników, jednak można redukować koszty płacowe z tym związane poprzez obniżenie wynagrodzenia za pracę czy w ostateczności redukcja zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutu strony w kwestii istnienia zobowiązań w kwocie 22.673 zł Zakład podniósł, że wnioskodawca, w złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, nie wykazał żadnych zobowiązań w 2015 r. zatem przyjęto że zobowiązanie z roku 2014 zostało uregulowane. W kwestii nierozważenia przez organ pierwszej instancji interesu publicznego, ZUS podkreślił, że nie udowodniono, zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji jak i niniejszym, iż za ewentualnym umorzeniem należności z tytułu składek przemawia ważny interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" o jakim mowa w art. 64 e § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także mieć na względzie ochronę interesu budżetu państwa poprzez wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia w relacji z interesem jako wnioskodawcy. Zdaniem ZUS, przy jego ocenie, należy też uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy na tle sytuacji finansowej państwa. Ponadto organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności istotnym jest fakt figurującego zadłużenia, za powstanie którego odpowiedzialny jest płatnik składek a nie przyczyny powodujące zadłużenie. Stosownie bowiem do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznych, w tym należności z tytułu składek. Końcowo organ zważył, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie zaległych składek byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. Publicznoprawny charakter należności składkowych oraz cele, na które są one przeznaczone obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz podejmowania rozstrzygnięcia po konfrontacji interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na decyzję opisaną w pkt 1.1 A. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art 7, 77 k.p.a polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie w jakiej wysokości skarżący ma zadłużenie w 2015 r. i przyjęcie, że zadłużenie w kwocie 9000 zł zostało uregulowane; art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i brak wskazania dowodów na podstawie, których określone fakty organ przyjął za uzasadnione oraz przyczyn z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego; art 138 § 1 pkt 1 k.p.a przez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz art 138 § 2 k.p.a przez jego nie zastosowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie podołał zadaniu wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. i nie wyjaśnił w jakiej wysokości skarżący posiada zobowiązanie za 2015 r. przyjmując że zobowiązania za 2014 r. zostały spłacone. Ponadto podniósł, że decyzja nie zawiera uzasadnienia spełniającego warunki i narusza art. 107 § 3 k.p.a. W uznaniu skarżącego organ niesłusznie oczekiwał od niego aby to on udowodnił, że za umorzeniem jego należności przemawia ważny interes społeczny. 2.2.W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2.Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny ustalony przez organ znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. 3.3. Organ prawidłowo wskazał na materialno-prawną podstawę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jaką jest art. 28 ust. 2 i 3 ustawy s.u.s. Powołany przepis stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jednocześnie wskazując na przypadki w których ona zachodzi. Ponadto, jak słusznie stwierdził organ, z uwagi ,że zakres wniosku dotyczy tylko należności za zatrudnionych pracowników organ odwoławczy nie miał możliwości podejmowania decyzji o umorzeniu w oparciu o jakiekolwiek inne przesłanki niż te które określa art. 28 ust.3 pkt 1-6 ustawy s.u.s. Z powyższego wynika, że kwestią zasadniczą było ustalenie czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności, tzn. czy występuje jedna z okoliczności wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy s.u.s. Zgodnie z powołanym przepisem całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym miejscu należy podnieść, iż z treści zacytowanych przepisów o umorzeniu zaległości składkowych wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Dokonując kontroli legalności decyzji, polegającej na prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz formalnym badaniu decyzji, Sąd stwierdził, że organ sprostał stawianym mu wymaganiom. W celu ustalenia stanu faktycznego przeprowadził postępowanie wyjaśniające ustalając sytuację finansową, skarżącego, a przede wszystkim, istotne w sprawie, posiadany majątek i jego dochody oraz ponoszone wydatki. 3.4. Organ w sposób prawidłowy ustalił, że w przedmiotowej sprawie przesłanka nieściągalności nie zachodzi. Należności te nie były dotąd przedmiotem dochodzenia na drodze egzekucji. W aktach sprawy brak jest dokumentu, w którym naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skarżący uzyskuje dochody z prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz jest właścicielem nieruchomości obejmującej gospodarstwo rolne - sad. Z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskał w 2014 r. dochód w wysokości 537,48 zł natomiast w pierwszym półroczu 2015 r. poniósł stratę w kwocie 19.528,231 zł. Z kolei z tytułu prowadzonej produkcji rolnej uzyskał dochód w wysokości 350 zł miesięcznie. Pod adresem zameldowania skarżącego znajduje się nieruchomość wraz z gospodarstwem rolnym o areale ok. 1-go ha stanowiąca jego własność. Zakład wskazał, że według oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym skarżącego, prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe, nie ponosi osobiście żadnych kosztów własnego utrzymania oraz w 2015 r. nie wykazał jakichkolwiek zobowiązań. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że nie istnieją podstawy do umorzenia zaległości skarżącego na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy s.u.s. bowiem skarżący nie wykazał przesłanek wskazanych w tym przepisie. W ocenie Sądu ZUS był uprawniony do oceny sytuacji skarżącego w sposób przyjęty przez organ. Sam fakt wystąpienia straty w pierwszym półroczu 2015 r. nie może być decydujący dla oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy, bowiem strata jest pojęciem księgowym, jej wystąpienie może być konsekwencją ponoszenia zwiększonych kosztów prowadzenia działalności i może mieć charakter przejściowy. 3.5. Sąd stwierdził, że ZUS prawidłowo, choć kwestia ta pozostaje poza przesłankami z art. 28 ust.3 ustawy s.u.s, ocenił skutki uregulowania przedmiotowych zaległości, na które powoływał się skarżący, polegające na likwidacji firmy i zwolnieniu kilku osób. Trafnie organ wskazał, że to płatnik składek prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów odpowiada za regulowanie m.in. należności z tytułu składek. Ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej, odpowiedzialność za dobór kontrahentów, redukcja zbędnych kosztów działalności bądź dbałość o uzyskanie ewentualnych dofinasowań czy dotacji spoczywa na osobie podejmującej się prowadzenia tej działalności. Stąd słusznie Zakład podniósł, że podnoszone wyżej okoliczności nie mają związku z podjęciem rozstrzygnięcia. 3.6. Odnosząc się do zarzutu niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego należy podnieść, że postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i to w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy oraz dowodów na ich poparcie przemawiających za zrezygnowaniem z należności. Zdaniem Sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa (art. 7, art. 77 § 1 kpa), rozpatrzył materiał dowodowy a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 kpa. Organ dokonał ustaleń odnośnie sytuacji majątkowej skarżącego, posiadanych aktualnie zobowiązań przyjmując na podstawie podpisanego przez niego oświadczenia, że jest osobą, która nie ma nikogo na utrzymaniu, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz na datę składania wniosku o umorzenie zaległości nie posiadał zobowiązań finansowych. Proces rozumowania organu, oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia 107 § 3 kpa. 3.7. Zasadnie organ wskazał na publicznoprawny charakter należności składkowych. Umorzenie zaległych składek byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. Zakład jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, bowiem system ubezpieczeń społecznych ma charakter powszechny i opiera się na zasadzie solidaryzmu. Cele na które są przeznaczone należności składkowe, obligują Zakład do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz podejmowania rozstrzygnięcia po zestawieniu interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku