VII SA/Wa 1294/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], orzekającą na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: prawo o ruchu drogowym), art. 99 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm., dalej: ustawa o kierujących pojazdami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267) o skierowaniu K. P. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu organ wskazał, że z prowadzonej przez Policję na podstawie art. 130 ust. 1, 1a, 2 i 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wynika, iż K.P. w okresie od dnia 7 czerwca 2012 r. do 22 kwietnia 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, przez co otrzymał łącznie 26 punktów za naruszenie tych przepisów. Następnie skarżący w dniu 19 listopada 2013 r. wziął udział w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, którego odbycie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i zakwestionował wszczęcie postępowania w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Organ stwierdził, że szkolenie skarżący odbył po uzyskaniu 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Przyjęcie, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. W sprawie nie doszło zatem, wbrew twierdzeniu skarżącego, do naruszenia art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania, organ wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, bowiem został złożony wniosek Komendanta [...] Policji z dnia 6 listopada 2013 r. o sprawdzenie kwalifikacji wobec otrzymania przez skarżącego 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W tej sytuacji organ pierwszej instancji miał podstawę do skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. P., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 130 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż nie jest możliwe zmniejszenie przypisanej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego pomimo uczestniczenia w szkoleniu; b) § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 448) w zw. z art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędne uznanie, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24; c) art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600), poprzez uznanie, iż przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji, że decyzja Prezydenta [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji była uzasadniona; 2) Naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia, bowiem przepis ten, jako wychodzący poza upoważnienie ustawowe, uznać należy za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polski. Podniósł także, że art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek - dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok. Wobec tego uznać należy, że wprowadzenie innego wyjątku wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia, poszerza tymczasem zakres wyłączenia, co oznacza, że przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 130 ust. 4 ustawy. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., orzekającą o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy. Zgodnie z art. 130 Prawa o ruchu drogowym, policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Jak stanowi art. 130 ust. 3 cyt. ustawy, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1b prawa o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W sprawie niesporne jest, że w okresie od dnia 7 czerwca 2012 r. do 22 kwietnia 2013 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, w związku z czym otrzymał łącznie 26 punktów. Konsekwencją tego było skierowanie przez Komendanta [...] Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym wniosku o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1732/13, iż celem uregulowania zawartego w przywołanym wyżej przepisie jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Powyższe oznacza, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Temu celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W art. 130 ust. 4 omawianej ustawy ustawodawca zawarł wyraźne wskazania, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia wskazać należy, że orzecznictwo sądowo-administracyjne w tej kwestii jest podzielone. W części orzeczeń (m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/GI 26/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 475/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09) sądy zajęły stanowisko, że skoro przepis art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek, dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok, to uznać należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia, określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej wynikającym z art. 130 ust. 4 pkt 5 prawa o ruchu drogowym. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak stanowiska przedstawionego we wskazanych orzeczeniach. Podkreślić należy, że odbycie szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym po uzyskaniu 24 punktów nie skutkuje zmniejszeniem ich ilości w ewidencji, który to pogląd również jest utrwalony w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 58/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 137/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1968/11). Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 b, art. 130 ust. 2 i 3 prawa o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 tej ustawy. Stanowisko to należy uznać za aktualne również w stosunku do mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie § 8 ust. 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., który to przepis został przejęty w niemal niezmienionym brzmieniu w stosunku do rozporządzenia z 2002 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2499/12, przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy zwraca uwagę co najmniej na dwie kwestie. Po pierwsze, jednoznacznie i bezwarunkowo określa kto i kiedy "podlega" kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, nie pozostawiając żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Po drugie, analizowany przepis odsyła wyłącznie do normy zawartej w art. 130 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, a nie do całego art. 130. Z całą pewnością należy zatem przyjąć, że z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 cyt. ustawy. Odbycie szkolenia ma sens w sytuacji, gdy kierowca zbliża się do granicy 24 punktów i nie chcąc przekroczyć tego limitu – na własny koszt – odbywa szkolenie w celu zmniejszenia już naliczonych (posiadanych) punktów. Udział w szkoleniu nie może stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tym przepisem sankcji. Odmienna interpretacja czyniłaby zresztą normę art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b bezprzedmiotową, skoro po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych każdy kierowca miałby możliwość skorzystania z samego tylko szkolenia, do którego ustawodawca nawiązał w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, eliminując w ten sposób dopuszczalność skutecznego uruchomienia bez wątpienia bardziej dolegliwej dla niego konsekwencji w postaci konieczności obligatoryjnego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki w przywołanym wyroku wykładnia zastosowanego w sprawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym, także w kontekście systemowej metody interpretacyjnej (a więc wzajemnego powiązania tego przepisu z wszystkimi postanowieniami art. 130 tej ustawy), nie jest odosobniona. Identyczny pogląd wyraziły np. składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w wyrokach: z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 691/10 i z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 291/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 498/11. Z dobrodziejstwa przewidzianego w treści art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym mogą korzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, opisanego w ust. 3 tego artykułu, za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która nie rodzi po ich stronie obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (czyli mniej niż 24 punkty). Jednocześnie Sąd we wskazanym wyżej orzeczeniu wskazał, że przepisów art. 130 prawa o ruchu drogowym nie można interpretować w oderwaniu od siebie. Sytuacja opisana w art. 130 ust. 2, w której nie jest możliwe usunięcie punktów z ewidencji ze względu na przekroczenie w okresie roku limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3. Zasadniczym problemem w takich sprawach – w tym także w analizowanej przez sąd w niniejszej sprawie sytuacji skarżącego – jest, czy kierowca może doprowadzić do odliczenia punktów, gdy ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego wykroczenia na podstawie rozstrzygnięć prawomocnych przekroczyłaby limit. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odpowiedź na to pytanie, w świetle przeprowadzonej analizy, jest negatywna. Szkolenie nie może być skuteczne, to znaczy nie może zmienić stanu faktycznego, w którym nie jest już możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu, natomiast otwiera się droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć, co z kolei prowadzi do zagrożenia w ruchu dla pozostałych uczestników ruchu, którzy do przepisów się stosują. Przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji kierowców uporczywie naruszających przepisy ruchu drogowego i poddania weryfikacji ich umiejętności jako kierowców. Regulacja wskazana w § 8 ust. 6 rozporządzenia w istocie koreluje z zapisami ustawy o ruchu drogowym, w tym z art. 130. Interpretacja art. 130 ust. 2 i 3 prawa o ruchu drogowym w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia interpretacji, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek taki jest niezależny od treści § 8 ust. 6 rozporządzenia. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 130 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 114 Prawa o ruchu drogowym prowadzi zatem do stwierdzenia, że kierowca po uzyskaniu 24 punktów karnych, chcąc zachować uprawnienie do kierowania pojazdami, nie może uniknąć kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Tylko szkolenie mające miejsce przed uzyskaniem 24 punktów może doprowadzić do zmniejszenia ich liczby. Gdyby uznać, że kierowca może w dowolnym momencie, również po przekroczeniu limitu 24 punktów, odbyć szkolenie i skorzystać z obniżenia liczby punktów, przedmiotowe przepisy straciłyby swój dyscyplinujący charakter. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji przyjęło, że przepis art. 130 ust. 3 omawianej ustawy, przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu, może dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty. Kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma natomiast bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przepisy te mają na celu zagwarantowanie względnego poczucia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Podobne stanowisko zajęły także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 20/13, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II SA/GL 102/12. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.