III SA/Łd 1116/15

SENTENCJA Dnia 30 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 roku sprawy ze skarg Wojewody Łódzkiego na uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2014 roku nr L/522/14, L/523/14, L/524/14, L/525/14, L/526/14, L/545/14, L/546/14, L/547/14, L/548/14 w przedmiocie rozpatrzenia skarg na Starostę Zgierskiego 1. stwierdza, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Powiatu Zgierskiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 2160 (dwa tysiące sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE W dniu 13 sierpnia 2014 r. Rada Powiatu Zgierskiego podjęła na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym, oraz art. 227 i art. 229 pkt 4 k.p.a. uchwały (nr L/522/14, L/523/14, L/524/15, L/525/14, L/526/14, L/545/14, L/546/14, L/547/14, L/548/14) w sprawie rozpatrzenia skarg A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na Starostę Zgierskiego. Przedmiotem skarg spółki było zaniechanie Starosty Zgierskiego w zakresie rozpatrzenia wniosków spółki, co do przyznania należnych świadczeń pieniężnych z tytułu wykonania zadania z zakresu administracji publicznej w postaci usunięcia na zlecenie Policji pojazdów mechanicznych (kolejne skargi, a co za tym idzie uchwały dotyczyły indywidulanie oznaczonych pojazdów) z drogi publicznej i przechowywania ich na parkingu strzeżonym spółki wyznaczonym w tym celu przez Starostę Zgierskiego. Spółka, nie zgadzając się z podjętymi uchwałami, zarzuciła Radzie, że w głosowaniu nad nimi brał udział Starosta Powiatu Zgierskiego, będący jednocześnie radnym, jak również pozostali członkowie Zarządu. Zdaniem spółki Starosta powinien się wyłączyć, bowiem skarga została złożona na niego, a więc dotyczyła jego interesu prawnego. Wojewoda Łódzki pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. zawiadomił Radę Powiatu Zgierskiego o wszczęciu postepowań nadzorczych. W odpowiedzi na powyższe Rada Powiatu Zgierskiego w piśmie z dnia 8 września 2014r. stwierdziła, że nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Treść skarg wskazuje, że dotyczą one działań Starosty Zgierskiego. Jednakże z uzasadnienia skarg wynika, że odnoszą się one wyłącznie do pracy Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Zgierzu. Skargi dotyczą domniemanego braku działań pracowników podległych Staroście Zgierskiemu. Prawdopodobnie skarżący kierował się treścią art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego starosta organizuje pracę starostwa powiatowego, co umożliwia złożenie skargi na Starostę Zgierskiego jako kierownika Starostwa Powiatowego w Zgierzu. W dniu 13 sierpnia 2014 r. obecnych na sesji było 25 radnych, a nad wskazanymi uchwałami głosowało, co najwyżej 24 radnych, co potwierdza fakt, że nie doszło do naruszenia ustawy o samorządzie powiatowym, a uchwały podjęte zostały zgodnie z przyjętymi zasadami. W piśmie z dnia 18 września 2014 r. Wojewoda Łódzki wskazał, że powziął wiadomość, iż Starosta Zgierski, który jest jednocześnie radnym Rady Powiatu Zgierskiego, brał udział w głosowaniu nad podjęciem powyższych uchwał. W tej sytuacji konieczne jest zwrócenie uwagi na nieprawidłowości proceduralne zaistniałe przy podejmowaniu uchwał. Skargi dotyczą braku działań Starosty Zgierskiego w przedmiocie odbioru pojazdów usuniętych na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Nie ma znaczenia fakt, że bezpośrednio tematyka tą zajmują się pracownicy Wydziału Komunikacji, a nie Starosta. Pełniąc funkcję kierownika Starostwa Powiatowego w Zgierzu, Starosta sprawuje nadzór nad pracownikami i jest odpowiedzialny za ich działania. Piastując funkcję publiczno-prawną Starosta posiada interes prawny w rozumieniu art. 27 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, a zatem nie może uczestniczyć w podejmowaniu uchwały oceniającej jego działalność. Właściwe rozpatrzenie skargi powszechnej na działalność Starosty uzasadnia jego wyłączenie się z głosowania rady powiatu, której jest radnym. W piśmie z dnia 3 października 2014 r. Rada Powiatu Zgierskiego podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w wyjaśnieniach z dnia 8 września 2014 r. W dniu 1 października 2015 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na poszczególne uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2015 r., zarzucając im istotne naruszenie prawa, tj. art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie niezgodności uchwał z prawem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg Wojewoda Łódzki wskazał, że w myśl art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Orzecznictwo natomiast przyjmuje, że pojęcie interesu prawnego nie ogranicza się do uprawnień i obowiązków wynikających z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Odwołał się w tym względzie do w szczególności do wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 11/12, w którym Sąd wprost odniósł się do procedury podejmowania uchwały, której przedmiotem była skarga na zarząd powiatu i stanął na stanowisku, iż w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zakwestionowane uchwały Rady Powiatu Zgierskiego zostały podjęte z naruszeniem zakazu określonego w art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Z przedłożonych dokumentów (protokołu sesji oraz listy obecności radnych) nie wynika, że Starosta wyłączył się z głosowania nad uchwałami, których przedmiotem była skarga na Starostę. W świetle orzecznictwa starosta miał interes prawny by głosować nad uchwałami rozstrzygającymi skargi powszechne na jego działalność. Zatem winien zadbać, aby ewentualny zarzut dotyczący jego udziału w głosowaniu nad poszczególnymi uchwałami był pozbawiony podstaw prawnych. W tym celu powinien formalnie wyłączyć się z głosowania, a skoro nie podjął takiej czynności, to należy uznać, że brał w nim udział. Nieistotna jest okoliczność, czy udział Starosty w głosowaniu nad uchwałami miał wpływ na wynik głosowania, bowiem naruszenie zakazu określonego w art. 21 ust. 7 ustawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W odpowiedziach na skargi Rada Powiatu Zgierskiego wnosiła o oddalenie poszczególnych skarg i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że w Radzie Powiatu Zgierskiego zasiada 29 radnych, zaś z protokołu z sesji oraz listy obecności z dnia 13 sierpnia 2014 r. wynika, że obecnych na sesji było 25 radnych, z czego 24 radnych brało udział w głosowaniu nad zaskarżonymi uchwałami, 23 głosy oddano za przyjęciem uchwał i 1 głos był wstrzymujący. Z tego też względu – zdaniem Rady – niezależnie od potencjalnego wyłączenia się od głosowania Starosty Zgierskiego uchwały te zostały podjęte praktycznie przez aklamację. Wobec tego udział w głosowaniu K. K. nie wpłynął na wynik tego głosowania. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że w głosowaniu nad zaskarżonymi uchwałami brała udział osoba nieuprawniona, czy też taka która winna wyłączyć się od udziału w głosowaniu. Uczestniczenie w głosowaniu nie może mieć charakteru potencjalnego i nie można wywieść go wyłącznie z listy obecności. Orzeczenia wskazane przez Wojewodę zostały oparte o ten sam stan prawny i faktyczny, z tego też względu trudno upatrywać w rozstrzygnięciach tych linii orzecznictwa. Ponadto wyłączenie członków zarządu w powoływanych w wyrokach sprawach miało ważkie znaczenie wobec zasygnalizowania w stanie faktycznym, że gdyby w tamtej sprawie odliczono trzy głosy członków Zarządu, to nie byłoby większości do skutecznego podjęcia uchwały. Konstrukcja wyłączenia radnego w przypadku wystąpienia jego interesu prawnego w praktyce wywołuje wiele wątpliwości, albowiem w zasadzie każda uchwała podjęta przez radę powiatu, w mniejszym lub większym stopniu dotyczyć będzie samych radnych, są bowiem oni członkami powiatowej wspólnoty samorządowej. Z tego też względu instytucję tę nie należy stosować literalnie, lecz należy interpretować ją z zastosowaniem wykładni celowościowej i funkcjonalnej w ścisłym powiązaniu do realiów konkretnej sprawy. Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. Sąd – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dotyczące poszczególnych skarg Wojewody Łódzkiego na uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2014r., dotychczas prowadzone pod sygnaturami III SA/Łd 1116/15, III SA/Łd 1117/15, III SA/Łd 1118/15, III SA/Łd 1119/15, IIII SA/Łd 1120/15, III SA/Łd 1199/15, III SA/Łd 1200/15, III SA/Łd 1201/15, III SA/Łd 1202/15 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą III SA/Łd 1116/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie wszystkie skargi ze względu na strony, stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu powołanego art. 111 § 1 p.p.s.a. Uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena prawidłowości uchwał Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2014 r. (nr L/522/14, L/523/14, L/524/15, L/525/14, L/526/14, L/545/14, L 546/14, L/547/14, L/548/14) w sprawie rozpatrzenia skarg na Starostę Zgierskiego. Uchwały te zapadły w związku ze skargami A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., w których spółka ta zarzucała Staroście Zgierskiemu zaniechania w zakresie rozpatrzenia wniosków spółki, co do przyznania należnych świadczeń pieniężnych z tytułu wykonania zadania z zakresu administracji publicznej w postaci usunięcia na zlecenie Policji pojazdów mechanicznych z drogi publicznej i przechowywania ich na parkingu strzeżonym spółki wyznaczonym w tym celu przez Starostę Zgierskiego. Jako podstawę prawną wskazanych uchwał Rada Powiatu wskazała przepis art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 227 i art. 229 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 229 pkt 4 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu jest rada powiatu, przy czym podjęta na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a. uchwała rady powiatu stanowi wyraz oceny pracy zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt IV SA 814/94). Procedura administracyjna, w tym także rozstrzyganie w jednoinstancyjnym postępowaniu ze skargi powszechnej, opiera się na fundamentalnej zasadzie obiektywnego rozpatrzenia skargi przez organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem podległym, którego zdań lub działalności dotyczy skarga. Bez względu zatem na to czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność tego organu. Powyższe znajduje przełożenie w ustawie o samorządzie powiatowym, gdzie w art. 21 ust. 7 stanowi się, że radny powiatu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Przyjąć przy tym należy, że pod tym pojęciem należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12 i cytowane tam orzecznictwo). Za bardzo szerokim ujęciem normatywnym źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02, w którym uznał, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. W ocenie Sądu, trafnie z tego punktu widzenia, wykładni tego przepisu dokonał Wojewoda Łódzki wskazując, iż właśnie interes prawny radnego nie ogranicza się do jego uprawnień i obowiązków wynikających tylko z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Dostrzeżoną w tej sferze kolizję interesów – uzasadniającą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym – powoduje z jednej strony pełnienie funkcji Starosty, a więc organu, którego dotyczy skarga powszechna (art. 229 pkt 4 k.p.a.), z drugiej zaś uczestnictwo w radzie powiatu – organie właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności Starosty jako członka zarządu powiatu. Kolegialność organu wykonawczego powiatu nie niweczy bowiem ani interesu tego organu, jako całości, ani też interesu poszczególnych jego członków do rozpatrzenia skargi przez radę powiatu zgodnie z takimi interesami. Na tle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że uchwały w sprawie skarg na zaniechania Staroty Zgierskiego dotyczą jego interesu prawnego, albowiem były to skargi na Starostę, a nie na pracowników Wydziału Komunikacji, jak sugeruje to Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta organizuje pracę starostwa powiatowego i to na nim ciąży obowiązek zapewnienia sprawnego funkcjonowania starostwa, a ponadto pełniąc funkcję kierownika Starostwa sprawuje nadzór nad pracownikami i jest odpowiedzialny za ich działania. Uchwała dotyka zatem bezpośrednio uprawnień i obowiązków Starosty. Jak już wyżej podkreślono, przepis art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym zabrania radnemu powiatu głosowania w "swojej sprawie" wówczas, gdy ma on w niej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie tego zakazu skutkuje więc nieważnością podjętej uchwały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela (por. np. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1844/07, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1814/07, z dnia 25.01.2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09, wyrok NSA z dnia 09.04.2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Dlatego też – w ocenie Sądu – właściwe rozpatrzenie skargi powszechnej na działalność Starosty uzasadnia wyłączenie go z głosowania rady powiatu, w której równocześnie zasiada. Analiza wyników głosowania i ewentualne rozważanie, czy udział radnego miał bądź nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały nie mają znaczenia albowiem w tej sprawie powyższe okoliczności nie podlegają badaniu i ocenie (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, iż z przedłożonych dokumentów – to jest z protokołu sesji oraz listy obecności radnych – nie wynika, że Starosta wyłączył się z głosowania nad uchwałami, których przedmiotem były skargi na Starostę. Skoro natomiast, co ustalono powyżej, ma on interes prawny by głosować nad spornymi uchwałami, to winien zadbać o to, by ewentualny zarzut dotyczący jego udziału w głosowaniu był pozbawiony podstaw prawnych. W tym celu – jak trafnie wskazał Wojewoda - powinien formalnie wyłączyć się z głosowania, a skoro nie podjął takiej czynności to należy uznać, iż brał w nim udział. Dodać w tym miejscu trzeba, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 628/15, wydanym w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W sprawie tej przedmiotem skarg Wojewody Łódzkiego również były uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozpatrzenia przez Radę Powiatu Zgierskiego skarg A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Zgierzu na Starostę Zgierskiego. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ocenie Sądu naruszenie przez Radę Powiatu Zgierskiego dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 (Starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia), albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, pomimo skierowania do Rady Powiatu Zgierskiego zawiadomienia o wszczęcia postępowania nadzorczego z dnia 28 sierpnia 2014 r., nie zakończył go w terminie określonym w powołanym wyżej art. 79 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a skargę do sądu administracyjnego na uchwały z dnia 13 sierpnia 2014 r. złożył po upływie roku od ich podjęcia (w dniu 1 października 2015 r.). W tej sytuacji Sąd nie mógł już orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonych uchwał pomimo istnienia przesłanki stwierdzenia ich nieważności (naruszenie przez Radę Powiatu Zgierskiego dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym). Stosownie jednak do art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy K.p.a. co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w 9 połączonych sprawach rozstrzygnięto na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). e.o.