II SA/Kr 1601/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE II SA/Kr 1601/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia 28 lutego 2014r. znak [....] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [....] o pow. 0, 0160 ha położonej w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej części parceli katastralnej l.kat. [....] b. gm. Kat. [....] na rzecz Z.A. i H.A. Organ I instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu działka nr [....] stanowi część parceli [....] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 30 marca 1965r. nr [....] pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] w K. zatwierdzonego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 31 października 1960 r.znak. [....] . Obecnie przedmiotowa działka stanowi własność Gminy Miejskiej K. Nadto organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a to zaświadczenia dotyczącego lokalizacji szczegółowej (po mimo poszukiwań nie zachowała się decyzja o lokalizacji szczegółowej) wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 października 1960r. znak. [....] nr [....] i załączonych do niego map wynika , iż zawnioskowana do zwrotu część parceli znajduje się w granicach terenu objętego lokalizacją . Następnie ustalono, z uwagi na ogólnie wskazany cel wywłaszczenia, że część objętych wywłaszczeniem działek przeznaczona została pod budowę kotłowni dla osiedla [....] , dla której rozpoczęcie budowy przewidziano na drugą połowę 1965r., w tym część parceli [....] odpowiadająca obecnie działce [....] miała być przeznaczona na składowisko żużla. Wskazał także organ, że na podstawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z roku 1970 i 1975 oraz wynikającego z nich sposobu zagospodarowania terenu w postaci widocznego usytuowania na nich budynku kotłowni, można ustalić, że już w 1970 r. budynek kotłowni powstał, został ogrodzony, a zawnioskowana do zwrotu działka znajduje się w granicach tego ogrodzenia. Z uwagi na powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. cel wywłaszczenia w postaci budowy kotłowni , będącej częścią inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany, w związku z czym działka [....] w granicach wywłaszczonej części parceli [....] nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1965r. W odwołaniu od powyższej decyzji H.A. i Z.A. podnieśli, że na działce [....] od 35 lat nie ma kotłowni ponieważ została zlikwidowana. Po likwidacji kotłowni teren był wykorzystywany na hurtownię warzyw, podnajmowany firmom budowlanym jako magazyny, warsztaty i na tej podstawie zostało rozwiązane w 2001r. użytkowanie wieczyste w części dotyczącej działki [....] . W chwili obecnej natomiast działka wykorzystywana jest jako skład desek, szalunków budowlanych i parking. Działka ta stała się więc zbędna na cel wywłaszczenia i zachodzą zatem przesłanki do jej zwrotu. Wojewoda [....] w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 19 września 2014r. znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ na podstawie art. 138§2 kpa wskazując, że w jego ocenie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego dla ustalenia czy cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został spełniony. W szczególności wymaga ustalenia termin w jakim na działce [....] (z której podziału powstała działka [....] ) rzeczywiście wybudowano kotłownię. W przeciwieństwie bowiem do organu I instancji , organ odwoławczy uznał dowód ze zdjęć lotniczych za niewystarczający dla ustalenia zachowania terminów określonych art. 137 u.g.n. W tym przedmiocie organ odwoławczy powołał się na orzeczenie sądowe wydane w sprawie sąsiedniej nieruchomości i wskazane w nim kierunki uzupełniającego postępowania dowodowego koniecznego dla ustalenia czy cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany i w związku z tym uznał, iż wymaga to zwrócenia się przez organ I instancji do miejskiego zakładu dostarczającego energię cieplną z pytaniem czy posiada dokumentację związaną z oddaniem przedmiotowej kotłowni do użytku, jak również do organów zarządzających osiedlem [....] czy w ich zasobach pozostają dokumenty wskazujące m.in. na uruchomienie tej kotłowni. W skardze Gmina Miejska K. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a to: 1. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy , w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2. art. 80 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, a to wobec oceny dokonanej przez organ II instancji, iż ustalenia organu I instancji nie znajdują wystarczającego oparcia w zebranym dotychczas materiale dowodowym i w związku z tym materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, podczas gdy organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dodatkowe celem pozyskania materiałów i dowodów; 3. art. 138§ 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z powodu niewystarczających dowodów potwierdzających spełnienie celu wywłaszczenia, podczas gdy organ II instancji dokonuje oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie wskazane przez Wojewodę [....] powody nie są wystarczające dla uchylenia decyzji organu I instancji albowiem nie sposób podzielić oceny jakoby pozyskany materiał dowodowy nie potwierdzał w dostatecznym stopniu faktu realizacji kotłowni zważywszy, iż z treścią zdjęć lotniczych korespondują w jasny sposób wyniki oględzin przedmiotowego terenu. Przedmiotowa kotłownia stanowiła część infrastruktury osiedla [....] i nie ulega wątpliwości, iż była uruchomiona równolegle z budową tegoż osiedla, realizowaną w latach 1960-70. Skoro organ II instancji odwoływał się do materiału dowodowego i rozstrzygnięcia Sądu zapadłego w sprawie nieruchomości sąsiedniej, nie było w ocenie skarżącej powodów by organ ten wystąpił do Starosty K. o przekazanie materiałów, które mogłyby być wykorzystane także w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] narusza prawo w sposób, który nakazuje usunięcie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, niewątpliwie bowiem potwierdza, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem powołanego przepisu. Sąd podzielił tym samym stanowisko skarżącego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z pewnością nie stanowi przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji jedynie odmienna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza jego przydatności dla poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych. Organ II instancji nie neguje bowiem samego faktu przydatności zdjęć lotniczych z lat 1970-tych dla poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, wynika z nich bowiem bezsprzecznie sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu w roku 1970 i 1975. Podnosi natomiast, że w jego ocenie zebrany w sprawie materiał wymaga dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 137 u.g.n. uzupełnienia zwłaszcza w zakresie ustalenia czasu w jakim kotłownia zlokalizowana na działce [....] ( z której powstała działka [....] ) rzeczywiście została wybudowana, bowiem tej okoliczności na podstawie zdjęć ustalić nie można. Organ II instancji wskazując jakie czynności należy podjąć w ramach dalszego postępowania dowodowego ( jak zwrócenie się do miejskiego zakładu dostarczającego energię cieplną czy posiada jakiekolwiek dokumenty wskazujące np. na odbiór techniczny samej kotłowni bądź jej wyposażenia w urządzenia, czy też zwrócenie się do podmiotów zarządzających osiedlem [....] czy są w posiadaniu dokumentów wskazujących na uruchomienie przedmiotowej kotłowni), nie wyjaśnia jednak w ogóle przyczyn, które uniemożliwiają ich przeprowadzenie zgodnie z regulacją art. 136 kpa w ramach dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Natomiast w ocenie Sądu są to czynności, które z powodzeniem może podjąć organ odwoławczy bądź zlecić ich wykonanie organowi I instancji bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji albowiem jedynie w sytuacji, gdy uzasadnionym byłoby twierdzenie, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu dostatecznym dla rozstrzygnięcia ( w całości lub w znacznej części) organ odwoławczy może nie dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z taką sytuacją. Reasumując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których jest mowa w art. 138§2 kpa co wskazuje, iż błędnie została sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, natomiast obowiązkiem organu odwoławczego jest ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 kpa i orzeczenie co do istoty sprawy. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.