VII SA/Wa 1064/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. N. i K. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. N. i K. N. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.)- postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. A. i K. N. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...], udzielającej P.H.U. "I." R. P. ul. N., [...] L., pozwolenia na użytkowanie zaplecza stacji paliw z myjnią samochodową, na działce gruntu nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. N.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak jw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i K. N.. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż postępowanie może być zainicjowane wnioskiem, ale wniosek ten musi pochodzi od strony postępowania. Dalej organ wskazał na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wyjaśnił, iż zgodnie z jego brzmieniem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazał też, iż przepis ten wszedł w życie 11 lutego 2003 r. i wobec wniosku o pozwolenia na użytkowanie z dnia 31 grudnia 2003 r., znajdował zastosowanie w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym znajduje zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wskazał przy tym, że "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza także sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Nadmienił też, że kwestionowana decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli obiektu w dniu 30 stycznia 2004 r., w trakcie której potwierdzono zgodność zrealizowanego obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. W konsekwencji organ stwierdził, że wnioskodawcy (nie będąc inwestorem) nie mają interesu prawnego w sprawie i nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tym samym należało orzec, jak stwierdził organ, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Orzeczenie to zostało zaskarżone, a po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak jw., utrzymujące w mocy wskazane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji stwierdził za organem I instancji, że skarżący A. N. i K. N. nie mają przymiotu strony w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie zaplecza stacji paliw z myjnią samochodową, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w L., a wobec tego ich wniosek nie mógł uruchomić postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego uzasadniając swoje stanowisko wskazał na przepis art. 157 § 2 k.p.a. zaznaczając, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazał także na treść art. 61a § 1 k.p.a. Organ II instancji podał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, i nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m. in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej), gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zgodnie z orzecznictwem przepis ten dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt zgromadzonych w sprawie, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] udzielająca P.H.U. "I." R. P. pozwolenia na użytkowanie zaplecza stacji paliw z myjnią samochodową na działce gruntu nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. N., została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie, funkcjonującej w obrocie prawnym, decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], znak: [...]. W protokole oględzin i ekspertyz z dnia 30 stycznia 2004 r. stwierdzono, że w stosunku do rozwiązań projektowych wykonawca robót nie wprowadził zmian. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., udzielił P.H.U. "I." R. P. pozwolenia na użytkowanie zaplecza stacji paliw z myjnią samochodową na działce gruntu nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w L.. Organ II instancji wyjaśnił, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo, iż prowadzone są w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na użytkowanie. Zarówno zatem w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Wskazał, iż przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W konsekwencji, organ II instancji mając na uwadze fakt, że A. i K. N. nie są inwestorami przedmiotowego obiektu orzekł, iż nie mogą oni wnieść prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego też organ wojewódzki prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., bowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego PINB w L. z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W skardze na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – A. i K. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "decyzji organu I instancji w całości". Skarżący zarzucili naruszenie: -art. 7 k.p.a., -art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. nieuwzględnienie, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynność organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, -art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, -art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami, a to z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, -art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, tj. stwierdzenie, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż w ich ocenie inwestor realizując na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2001 r. przedsięwzięcie, istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie usytuowania przyłączy, a wobec tego przysługuje im w sprawie status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazali, że uczestniczenie w postępowaniu nie jest uzależnione od naruszenia przepisu prawnego, a jedynie od jego istnienia. Swój interes prawny wywodzą, jak wskazali, z prawa własności oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 64 Konstytucji RP. Skarżący podkreślili, że konsekwencją działań Powiatowego Inspektoratu Nadzoru budowlanego w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie zaplecza stacji paliw z myjnią samochodową, a tym samym braku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, jest naruszenie art. 4 Prawa budowlanego. Podnieśli dalej, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę faktu, że naniesione przez inwestora zmiany wymagają zmiany pozwolenia na budowę, gdyż stanowią istotne odstąpienie od tego pozwolenia, jednocześnie ograniczając możliwość korzystania w sposób prawidłowy z nieruchomości należących do A. i K. N., którzy o wskazanych zmianach powzięli informację z chwilą poczynienia starań celem uzyskania pozwolenia na budowę i modernizację inwestycji znajdującej się na ich działce. Na skutek powyższych zaniechań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponieśli oni realne straty w postaci wydatków zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę, które w ostateczności okazały się bezcelowe ze względu na fakt, iż R. P. poczynił użytek ze swej nieruchomości w sposób nadmiernie uciążliwy względem skarżących. Wskazali, iż zostali w konsekwencji pozbawieni prawa zabudowy własnej nieruchomości gruntowej. Stwierdzili, iż wykazali w sprawie swój interes prawny, własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Stwierdzili też, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć w sprawie zastosowanie skoro inwestor realizował inwestycję niezgodnie z pozwoleniem. Wskazali m. in. na wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 439/12. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia na żądanie skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w L. z dnia [...] lutego 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazane postanowienia wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powodem zastosowania przytoczonego przepisu w niniejszej sprawie było ustalenie przez organy orzekające, iż żądający wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mają przymiotu strony. Wywodząc powyższe GINB oparł się na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stosując przywołany przepis organ II instancji zaznaczył, że inwestycja objęta sporną decyzją została zrealizowana w wyniku prawidłowego działania inwestora, tj. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]. Miał też dodatkowo na względzie, że z protokołu kontroli obowiązkowej poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynika, aby inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami. Oba organy orzekające w sprawie kierowały się także tym, iż postępowanie nieważnościowe może się toczyć z wniosku, ale wniosek ten musi pochodzić od strony. Sąd tak dokonaną ocenę (w świetle stanu faktycznego i prawnego) w pełni podziela. Przede wszystkim wskazać należy, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zobligowany jest ustalić, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że tylko wniosek podmiotu posiadającego interes prawny (będącego stroną postępowania) może skutecznie uruchomić postępowanie nieważnościowe. Następnie zaznaczyć należy, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego przyjąć trzeba przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana w niniejszej sprawie -w trybie stwierdzenia nieważności- decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego (w tym zweryfikowania interesu prawnego skarżących) należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić w oparciu o ww. art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. W ocenie Sądu, przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia bowiem sposób jego sformułowania. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 146/10, Lex nr 597292), w którym to na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził, że użyty w tym przepisie zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego" (por. również wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12). Dalej, dostrzec należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. W tym samym wyroku NSA wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż -poprzez wskazane "zawężenie"- interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2010/09, Lex nr 838818), w którym to przyjął, iż omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobne stanowisko na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08 oraz z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12. Podzielając przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, iż po zapoznaniu się z żądaniem skarżących dotyczącym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ na etapie wstępnym postępowania winien był rozważyć ich przymiot strony w sprawie, a w tym kontekście wyjaśnić, czy sporna decyzja jest wynikiem prawidłowego działania inwestora. W takiej bowiem sytuacji przymiot strony w sprawie przysługiwałby jedynie temu inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w takim też zakresie organy orzekające w sprawie dokonały niezbędnych ustaleń i w ich świetle miały pełne podstawy do zastosowania ww. regulacji prawnej (i w efekcie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w I instancji). Dodać przy tym należy, iż art. 59 ust. 7 wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. i wobec wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia 31 grudnia 2003 r., znajdował zastosowanie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją. Z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora, znajdujących swoje potwierdzenie w aktach sprawy, bezspornie wynika, iż kwestionowana przez skarżących decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była efektem prawidłowego działania inwestora. Decyzja ta dotyczy bowiem inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]. W stosunku do tej inwestycji nie zostało (dotychczas) wszczęte postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego, a z protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 30 stycznia 2004 r. poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, iż inwestycję zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (jak wskazano: w stosunku do rozwiązań projektowych nie wprowadzono zmian). Zatem, akta sprawy nie wskazują na to, aby kwestionowane przez skarżących pozwolenie na użytkowanie było związane z wadliwym działaniem inwestora (które to spowodowało wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, czy w trybie art. 48, czy też w trybie art. 51 Prawa budowlanego). Dla spornej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę i w jego treści zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stosując się do tego warunku, inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie i w wyniku takiego zachowania się tego podmiotu zapadła kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2004 r., której podstawę prawną stanowił przepis art. 59 Prawa budowlanego. W konsekwencji, tj. wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego), dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lutego 2004 r., należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest ww. art. 28. Konkludując, przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też należało przyjąć, iż krąg stron postępowania jest ograniczony jedynie do inwestora oraz, że skarżący nie mogli skutecznie wszcząć w sprawie postępowania nieważnościowego. Z tego też powodu, tj. z uwagi na konieczność zastosowania ww. przepisu art. 59 ust. 7, nie mogły dojść do głosu argumenty skarżących mające wskazywać na ich interes prawny z uwagi na (ewentualne) wykonanie zaprojektowanej inwestycji w sposób wpływający na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości gruntowej. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi uznając, iż w sprawie prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a.