II SA/Ol 975/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie projektu podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz A zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości – działki nr "[...]", o pow. 0,1851 ha, położonej w obrębie A miasta A, stanowiącej własność E. i W. K., na działki: nr "[...]" o pow. 0,0157 ha i nr "[...]" o pow. 0,1694, gdyż wywiódł, że zaproponowany podział byłby niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A, zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/211/05 Rady Miejskiej z dnia 15 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 104, poz. 1404), zwanego dalej "planem miejscowym". Po rozpoznaniu zażalenia W. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w postępowaniu pominięto współwłaścicielkę przedmiotowej działki, czym naruszono art. 61 § 4 K.p.a., a ponadto Burmistrz A nie zbadał możliwości dokonania podziału działki na zasadach określonych w art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz A ponownie zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki nr "[...]". W uzasadnieniu podniósł, że celem podziału jest poprawa warunków zagospodarowania działki sąsiedniej nr "[...]". Zgodnie z art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Analizując natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A dla przedmiotowych działek stwierdzono, że działka nr "[...]" znajduje się w części na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MNU-2- przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi w wydzielonych częściach budynku lub w obiektach wolnostojących, a w części na terenie oznaczonym symbolem ZP-4 - tereny zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie lub izolacyjnej; działka nr "[...]" znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MWU-2, a ponadto ta działka i część działki nr "[...]" znajduje się w strefie B ochrony konserwatorskiej - strefa ochrony układów przestrzennych. W ocenie organu pierwszej instancji § 52 planu miescowego dotyczący jednostki MNU-2 nie zawiera regulacji dopuszczających wprost możliwość podziału działki nr "[...]". Przepis § 52 ust. 6 lit. a planu przewiduje bowiem, że minimalna powierzchnia działki budowlanej na tym terenie wynosi 1000 m², co oznacza zakaz dokonywania podziałów na działki o mniejszej powierzchni niż wskazana w tym przepisie. Ze wstępnego projektu podziału wynika natomiast, że w wyniku podziału działki nr "[...]" miałaby powstać m. in. działka nr "[...]" o powierzchni ok. 0,0157 ha, mająca służyć poprawie zagospodarowania sąsiedniej działki nr "[...]". Powyższe wykluczało, zdaniem organu pierwszej instancji, możliwość przyjęcia, że proponowany podział jest zgodny z postanowieniami planu. Burmistrz podniósł ponadto, że § 52 ust. 7 planu dopuszcza mniejszą powierzchnię działek niż określona w ust. 6 pod warunkiem, że dotyczy to działek: istniejących przed wejściem w życie planu; wydzielanych dla istniejących budynków; wydzielanych zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w planie oraz działek wydzielanych zgodnie z proponowanymi podziałami na rysunku planu. W sprawie nie zachodził jednak żadna z wymienionych przesłanek. Działka nr "[...]" została wydzielona w dniu 22 marca 2012 r., a więc po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Ponadto, nieruchomość nie jest zabudowana, zaś postanowienia planu nie przewidują na tym terenie możliwości wydzielenia dodatkowych działek. Rysunek planu wskazuje bowiem na możliwość ewentualnego podziału, zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w planie, bądź zgodnie z proponowanymi podziałami na rysunku planu. Organ pierwszej instancji podkreślił ponadto, że działka nr "[...]" położona jest na innym terenie funkcjonalnym, niż proponowana do wydzielenia działka "[...]", w konsekwencji czego mają one ustalone odmienne sposoby zagospodarowania. Zauważył również, że działka będąca przedmiotem podziału nie znajduje się w terenie wyznaczonym w planie do objęcia procedurą scalenia i podziału nieruchomości, przewidzianą w § 38 planu miejscowego. Uwzględniając powyższe stwierdził, że proponowany przez stronę podział działki koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie nie zaistniała też możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, enumeratywnie wyliczona w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W złożonym zażaleniu W. K. podniósł, jego syn będący właścicielem zabudowanej działki nr "[...]" kilkukrotnie, bezskutecznie zwracał się do Burmistrza A z propozycją zakupu przyległego do tej działki gruntu o szerokości 4 m. Powyższe spowodowałoby, że wjazd do garażu i dowóz opału nie odbywałby się przez sąsiednią działkę. Organ zasugerował wykupienie całej sąsiedniej działki w celu wydzielenia z niej dojazdu, na co jednak obecnie nie wyraża zgody. Żalący się zarzucił, że nieprawidłowo w planie miejscowym działka jego syna, podobnie jak dwie następne, ujętą zostały w strefie budownictwa wielorodzinnego, skoro kilkadziesiąt lat przed powstaniem planu miejscowego zabudowane zostały budynkami jednorodzinnymi. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie tylko przez 8 lat nie usunął tej wadliwości, ale ponadto wykorzystuje ją do uzasadniania niekorzystnych decyzji. W ocenie strony, zapis § 38 planu dopuszcza uwzględnienie jego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że organy orzekające w sprawie były związane postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomniał, że zasadą jest, zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zaś zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia określić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Kolegium dodało, że konieczne jest również zbadanie możliwości zagospodarowania nowo tworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Organ odwoławczy podniósł, że z § 37 planu miejscowego wynika, że na terenie objętym ustaleniami planu wszelkie podziały działek budowlanych muszą być wykonywane zgodnie z ustaleniami planu lub w oparciu o przepisy odrębne dotyczące gospodarki nieruchomościami. § 38 ust. 1 tego planu przewiduje, że działki lub zespoły działek, których kształt, wielkość, struktura własnościowa, dostępność do dróg publicznych i infrastruktury, ukształtowanie i pokrycie utrudnia ich wykorzystanie oraz zagospodarowanie zgodne z ustaleniami planu mogą być scalone i podzielone w oparciu o przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z § 38 ust. 2 planu wynika jednak, że działki uzyskiwane w wyniku scalania i podziału nieruchomości powinny mieć minimalną szerokość frontu działki - 20 m, powierzchnię zgodną z ustaleniami szczegółowymi planu dla poszczególnych terenów funkcjonalnych i minimalny kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - 70°. Wskazał, że z § 52 planu, określającego szczegółowe zasady podziału działki nr "[...]", wynika, iż na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia MNU-1, MNU-2, MNU-3, MNU-4 i MNU-5 wydzielenie działki budowlanej musi umożliwiać zagospodarowanie terenu spełniające następujące warunki: musi być zapewniony dostęp do drogi publicznej i możliwość wykonania prawidłowych dojść i dojazdów do budynków, musi być zapewniona możliwość wykonania miejsc postojowych dla samochodów w ilości określonej w planie i możliwość wydzielenia miejsc do właściwego gromadzenia odpadów, a także możliwość przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej. Ponadto minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia MNU-1 i MNU-2 nie może być mniejsza niż 1000 m². Kolegium stwierdziło, że w świetle powyższych ustaleń planu miejscowego brak było podstaw do dokonania proponowanego przez stronę podziału. Dodatkowo podniosło, że § 52 ust. 7 planu dopuszcza mniejszą powierzchnię działek niż określona w ust. 6, jednakże pod warunkami, że dotyczy to działek: istniejących przed wejściem w życie planu, wydzielanych dla istniejących budynków lub wydzielanych zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w planie, a także działek wydzielanych zgodnie z proponowanymi podziałami na rysunku planu. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że działka nr "[...]" powstała w trakcie obowiązywania miejscowego planu; nieruchomość ta nie jest zabudowana, a postanowienia planu nie przewidują możliwości wydzielenia na tym obszarze dodatkowych działek. Uwzględniając powyższe stwierdziło, że przedstawiony do uzgodnienia projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. Stwierdziło ponadto, że w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującym możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W złożonej skardze W. K. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą uprzednio w zażaleniu. Zarzucił ponadto, że Kolegium rozpoznało sprawę z naruszeniem terminów określonych w art. 35 K.p.a., nie zachowując przy tym trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a., a ponadto nie ustosunkowało się do zarzutu niezgodności planu miejscowego ze stanem rzeczywistym. Wniósł o zobligowanie Burmistrza A do nowelizacji planu miejscowego i określenie zasad stosowania przepisów tego aktu do czasu jego zmiany lub o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza A z dnia "[...]", którym zaopiniowano negatywnie projekt podziału opisanej wyżej działki nr "[...]" na działki nr "[...]". Sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 26 listopada 2012 r., którym zwrócił się on o stwierdzenie zgodności podziału działki nr "[...]" w celu wydzielenie z niej działki o szerokości 4 m, na poprawę warunków zagospodarowania zabudowanej sąsiedniej nieruchomości. Powyższa działka jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A, zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/211/05 Rady Miejskiej w A z dnia 15 czerwca 2005 r. Stosownie zaś do art. 93 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W zaskarżonym postanowieniu wywiedziono, że § 52 planu miejscowego, uniemożliwia uwzględnienie powyższego wniosku. Przepis ten przewiduje, że wydzielenie działki budowlanej musi umożliwiać zagospodarowanie terenu spełniające następujące warunki: 1) musi być zapewniony dostęp do drogi publicznej, 2) musi być zapewniona możliwość wykonania prawidłowych dojść i dojazdów do budynków, 3) musi być zapewniona możliwość wykonania miejsc postojowych dla samochodów w ilości określonej w planie, 4) musi być zapewniona możliwość wydzielenia miejsc do właściwego gromadzenia odpadów, 5) musi być zapewniona możliwość przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej, 6) minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej musi być nie mniejsza niż: a) 1000 m² na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia MNU-1 i MNU-2, b) 1500 m² na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia MNU-3 i MNU-5, c) 600 m² na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia MNU-4, 7) w następujących przypadkach, pod warunkiem zachowania pozostałych warunków wynikających z planu, dopuszcza się mniejszą powierzchnię działek niż określona w ustępie 6: a) dla działek istniejących przed wejściem w życie planu, b) dla działek wydzielanych dla istniejących budynków, c) dla działek wydzielanych zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w planie, d) dla działek wydzielanych zgodnie z proponowanymi podziałami na rysunku planu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza A, że cytowany wyżej przepis § 52 ust. 7 nie może mieć zastosowania, gdyż działka nr "[...]" powstała w wyniku podziału dokonanego w dacie obowiązywania miejscowego planu, nieruchomość ta nie jest zabudowana, a postanowienia planu nie przewidują możliwości wydzielenia na tym obszarze dodatkowych działek. Niewątpliwie przyznać należy rację, że z wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, cytowane wyżej przepisy lit. a, c oraz d nie mogą mieć zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Organ odwoławczy nieprawidłowo jednak ocenił możliwość zastosowania w sprawie przepisu lit. b. Zastosowana przez Kolegium wykładnia tego przepisu ogranicza jego stosowanie wyłącznie do przypadku, w którym działka jest wydzielana dla istniejącego na tej działce budynku. W ocenie Sądu, przepis ten dopuszcza jednak możliwość wydzielenia działki gruntu niezbędnej do prawidłowego korzystania także z budynku posadowionego na działce sąsiedniej. Nie zawiera on bowiem jakichkolwiek ograniczeń w postaci np. zastrzeżenia, że dotyczy przypadku, gdy budynek posadowiony jest na działce przeznaczonej do wydzielenia. Ponadto ograniczenie wynikające z § 52 pkt 6 lit. a) dotyczy sytuacji wydzielenia działki budowlanej, której powierzchnia nie może być mniejsze niż 1000 m². W sprawie skarżący nie zamierza wydzielić osobnej działki budowlanej, lecz działkę, która ma poprawić zagospodarowanie działki sąsiedniej należącej do syna skarżącego. Ponadto podnieść należy, że stosownie do art. 102 ust. 2 powalanej ustawy, scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, nie tylko w przypadku gdy są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym, ale także gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z treści tego przepisu wynika, że złożenie wniosku o scalenie i podział jest możliwe w przypadku obszarów, które nie zostały w planie miejscowym wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości. Wniosek taki może dotyczyć obszarów objętych planem miejscowym, w którym nie wskazano obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości albo też, jak w niniejszej sprawie, obszarów objętych planem miejscowym, położonych poza granicami terenów wytyczonych w planie jako wymagające scalenia i podziału. Złożenie takiego wniosku zależy wyłącznie od woli właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy mogą zdecydować się na dokonywanie indywidualnie scalenia i podziału poszczególnych nieruchomości, zamiast wnioskować na etapie procedury planistycznej o objęcie ich nieruchomości zbiorową procedurą scalenia i podziału. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydzielenie nowej działki, wyjaśniając, że ma to na celu poprawę zagospodarowania sąsiedniej działki nr "[...]", stanowiącej własność jego syna. Z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego można wywieść, że intencją wnioskodawcy mogło być scalenie wydzielonej działki z nieruchomością syna. Zgodnie z § 38 ust. 1 i ust. 2 planu miejscowego dopuszczalne jest scalenie i podział nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, działek lub ich zespołów, których kształt, wielkość, struktura własnościowa, dostępność do dróg publicznych i infrastruktury, ukształtowanie i pokrycie utrudnia ich wykorzystanie oraz zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami planu. Przypomnieć należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej powoływanej jako K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Zgodnie zaś z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też załatwianie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. Mając na uwadze wymienione wyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie zbadania wymagało czy intencją skarżącego był podział nieruchomości, czy też podział i scalenie nieruchomości. Obowiązkiem organu administracji było więc wystąpienie do strony, pouczając go o treści przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, o sprecyzowanie żądania i ewentualne uzupełnienie o wniosek syna skarżącego, i załatwienie sprawy zgodnie z takim wnioskiem o podział i scalenie nieruchomości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę rozważania i wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy.