VII SA/Wa 697/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. i B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę UZASADNIENIE Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. i B. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. nieuwzględniające zarzutów wniesionych przez W. i B. W. dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. mającego na celu wyegzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.Nr [...] z dnia [...]września 2011r., nakazującej rozbiórkę poddasza użytkowego samowolnie nadbudowanego częściowo nad budynkiem mieszkalnym i częściowo nad budynkiem gospodarczym usytuowanym na terenie działki o nr ew. [...] położonej ul. K. [...] w miejscowości B. gm. P., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnienie postanowienia organ przedstawił przebieg toczącego się w niniejszej sprawie postępowania wskazując, ze W. W. i B. W. pismem z dnia 24 lipca 2016 r. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący jako zarzut wskazali, niewykonalność obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji. Nadto zdaniem skarżących decyzja nakazująca rozbiórkę poddasza jest mało precyzyjna, gdyż nie określono dokładnie przedmiotu rozbiórki. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ przede wszystkim wyjaśnił, że zarzut nieprawidłowości wydanej decyzji, nakazującej rozbiórkę nie może podlegać badaniu w postepowaniu egzekucyjnym. W przypadku stwierdzenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w przepisach prawa, należy zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowość wydania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.(nakazującą samowolnie nadbudowanego częściowo nad budynkiem mieszkalnym i częściowo nad budynkiem gospodarczym, usytuowanymi obecnie na terenie działki nr ew. [...], przy ul. K. [...] w miejscowości P. gm. P.) została badana w postępowaniu nadzwyczajnym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał swoją decyzję w mocy. Organ podkreślił, ze W. W. i B. W., uczestniczyli w oględzinach przeprowadzonych w sprawie samowolnej nadbudowy poddasza użytkowego nad budynkami zlokalizowanymi na terenie nieruchomości przy ul. K.[...], w związku z powyższym mają niezbędną wiedzę, nad którymi budynkami znajduje się przedmiot rozbiórki (poddasze użytkowe) – co potwierdza również zebrany w sprawie materiał dowodowy. W niniejszej sprawie nie zachodzi również niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, która może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z dnia 04.04.2012r. sygn. akt II FSK 2615/10). Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 pkt 6 u.p.e.a., musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Z akt sprawy nie wynika aby prowadzona egzekucja była niedopuszczalna. Zobowiązani w ocenie organu ewidentnie unikają wykonania obowiązku rozbiórki budynku garażowego od kilku lat. Bezzasadny jest także zarzut niewykonalności obowiązku w charakterze niepieniężnym. Przesłanka niewykonalności obowiązku wskazana w art. 33 §1 pkt 5 w/w ustawy oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, w orzecznictwie powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia lub koszty wykonania obowiązku. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza zawsze, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką zaś uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z takimi działaniami adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 14.05.2013r. sygn. akt IOSK 75/13; wyrok NSA z dnia 08.02.2006r. sygn. akt II OSK 509/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2280/12).(orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując organ podkreślił, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w akcie będącym podstawą do wszczęcia postępowania. Zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określony w przepisie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, co skutkowałoby, że organ egzekucyjny byłby jakby trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego. w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. wnieśli W. i B. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy prawa; art. 7, 77 1 i 107 § 3 kpa poprzez nieuznanie zasadności podniesionych zarzutów i brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia. Rozwijając podniesione zarzuty skarżący ponownie wskazali, że postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zostało umorzone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] sierpnia .2009r. Nr [...] w związku z czym brak jest podstaw do ponownego prowadzenia tego postępowania w tej samej sprawie. Zdaniem skarżących słuszny jest także zarzut niewykonalności egzekwowanej decyzji, gdyż na działce nr [...] znajdują się budynki (dwa mieszkalne i dwa gospodarcze). Jeden z budynków usytuowany jest w granicy z działką ew. nr [...], drugi w granicy z działką ew. nr [...]. Z sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., ani z sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika, którego z budynku mieszkalnego i gospodarczego dotyczy ta decyzja, gdyż żaden z budynków nie jest usytuowany w granicy z działką nr [...] na co wskazał w swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dnia [...] listopada 1999 r. Nawet, gdyby przyjąć, że na podstawie w/w decyzji można ustalić, którego budynku usytuowanego na działce [...] dotyczy nakaz rozbiórki to z decyzji nie wynika dokładnie, które części tego budynku mają podlegać rozbiórce, gdyż organ może nakazać rozbiórkę tylko tych części budynków, które zostały nielegalnie nadbudowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dalej jako "u.p.e.a.", podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4: 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W niniejszej sprawie skarżący podnieśli zarzut wadliwości decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niedopuszczalności egzekucji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ egzekucyjny wyjaśnił, iż ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę nie może być przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż organ prowadzący egzekucję nie jest uprawniony do weryfikowania decyzji ostatecznej, która podlega, wykonaniu. Sąd w pełni podziela powyższą argumentację. Za bezzasadny uznano także zarzut niewykonalności decyzji o charakterze niepieniężnym, która oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Będący przedmiotem przymusowego wykonania obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, która jest ostateczna i podlega wykonaniu. Jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, strona zobowiązana musi dostosować się do nałożonego nakazu. W niniejszej sprawie ostateczną decyzja Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującą rozbiórkę nadbudowy. Słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu, że przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku powinny istnieć niezależnie od podmiotu zobowiązanego oraz mieć charakter trwały (por. L. Klat - Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009 r., s. 312). Przyjąć zatem należy, że obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Chodzi w tym miejscu o sytuację w której, w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki, nikt nie może wykonać obowiązku. Okoliczności, które podnoszą w toku kontrolowanego postępowania skarżący nie sposób uznać za niewykonalność obowiązku. W tym kontekście należy przytoczyć pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 509/05 publikowany w zbiorze Lex Nr 196712) "Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze w odniesieniu do art. 33 pkt.5 omawianej ustawy dotyczy on niewykonalności obowiązku zaistniałego zarówno po wydaniu decyzji jak i niewykonalności obowiązku, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji co uzasadniałoby przyjęcie nieważności decyzji w świetle postanowień art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia". Dodatkowo podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku; nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 ONSA 1986/1/12, z dnia 20 grudnia 1984 r. I SA 804/84, ONSA 1984/2/123). Ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. obciążą stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Strona wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej winna wykazać, że taka niewykonalność faktycznie istnieje. Rzeczą organów egzekucyjnych jest ocena, czy okoliczności podnoszone przez stronę powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sadu dokonana w tej sprawie ocena organów była prawidłowa natomiast argumentacja skarżącej bezzasadna. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, ze są one niezasadne Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnienia działanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowego. Zarzuty skarżących dotyczące braku wystarczającego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego odnoszą się w istocie do tej decyzji. Ponadto w nawiązaniu do zarzutów skargi tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że mylnie stawia tezę strona skarżąca, iż rozbiórce podlega jedynie część budynku (str. 2 -i str. 9 skargi), bowiem nie ma tu wątpliwości, iż w decyzji nr [...] z [...] listopada 1999 r. nakazano dokonanie rozbiórki budynku garażu całości. Natomiast organ egzekucyjny na podstawie wglądu do informatycznej bazy ewidencji gruntów ustalił, że powierzchnia zabudowy budynku garażowego na działce 1319 wynosi 43 m2. Podsumowując Sąd uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów u.p.e.a. w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.