I OSK 2187/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 23/13 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkodę poniesioną w następstwie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 23/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi M.K., zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt po uprawomocnieniu się wyroku stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [..] maja 2010 r. Wojewoda Dolnośląski – działając na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. Nr 84, poz. 700, ze zm.) - ustalił lokalizację inwestycji w zakresie terminalu polegającą na budowie gazociągu relacji [..] oraz ograniczył sposób korzystania z nieruchomości m.in. M.K., w obrębie L., w stosunku do których decyzja miała wywołać skutek określony w art. 24 ust. 1 ustawy. W dniu 27 stycznia 2011 r. skarżący wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o ustalenie odszkodowania. W dniu 15 marca 2011 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w prawie odszkodowania, natomiast w dniu 28 kwietnia 2011 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2011 r. z uwagi na konieczność opracowania operatu szacunkowego. W dniu 4 lipca 2011 r. inwestor zawiadomił organ, że przejście pod sadem skarżącego wykonano metodą przewiertu kontrolowanego bez ingerencji w sposób zagospodarowania, konieczne będzie jednak usunięcie drzew w pasie gruntu o szerokości 4 m (po 2 m z obu stron osi gazociągu). Organ nie zlecił jednak wykonania operatu szacunkowego. Natomiast w dniu 31 października 2011 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r. W dniu 16 listopada 2011 r. skarżący wniósł o wypłatę odszkodowania przed wycinką drzew, w oparciu o operaty sporządzone przez inwestora w 2009 r. W dniu 21 grudnia 2011 r. organ zawiadomił skarżącego, że ustalenie odszkodowania będzie możliwe po wycince drzew. Operaty z 2009 r. nie są zaś przydatne, ponieważ organ zleci wycenę po dokonaniu wycinki drzew. W dniu 29 grudnia 2011 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2012 r. Jednakże w dniu 19 grudnia 2011 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność, ponieważ wycena szkody powinna nastąpić przed wycinką drzew. W dniu 24 kwietnia 2012 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2012 r. z uwagi na konieczność ustalenia szkody, a dopiero później zlecenie operatu szacunkowego, a następnie do dnia 30 września 2012 r. oraz do dnia 31 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r. Minister Transportu wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 2 miesiące od daty otrzymania (co nastąpiło w dniu 17 grudnia 2012 r.) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Minister wskazał, że do tej pory organ nie podjął żadnych czynności związanych z powołaniem rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego. W dniu 3 stycznia 2013 r. inwestor wniósł do organu o powołanie rzeczoznawcy majątkowego na koszt inwestora i zawiadomił jednocześnie, że skarżący deklaruje wycinkę drzew niezwłocznie po dokonaniu oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę. Inwestor ponowił ten wniosek w dniu 8 stycznia 2013 r. W piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r. organ ponownie poinformował skarżącego, że powoła rzeczoznawcę dopiero po dokonaniu wycinki. W dniu 12 lutego 2013 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2013 r. i podtrzymał stanowisko, że powoła rzeczoznawcę dopiero po dokonaniu przez skarżącego wycinki drzew. W piśmie z dnia 6 marca 2013 r. skarżący ponownie zawiadomił organ, że dokona wycinki drzew niezwłocznie po dokonaniu oględzin przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu 30 kwietnia 2013 r. organ wyznaczył zaś kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. Po złożeniu przez M.K. skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w dniu 13 czerwca 2013 r. organ poinformował Sąd, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu [..] maja 2013 r. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że od dnia 4 lipca 2011 r. organ posiadał wiedzę o zakresie szkody doznanej przez skarżącego i powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia odszkodowania. Wycena ta została dokonana w jeden dzień, zaś od dnia zlecenia wyceny rzeczoznawcy majątkowemu upłynął miesiąc. Podjęcie czynności zawiadomienia o uzyskaniu operatu zajęło organowi również niemal miesiąc. Dokonanie wyceny szkody było jednak możliwe przed dokonaniem wycinki drzew. Wynika to również z dołączonego do akt sprawy operatu z dnia [..] czerwca 2009 r. Organ nie powinien więc samodzielnie oceniać możności sporządzenia operatu, a jedynie w porozumieniu z rzeczoznawcą majątkowym. Wiadomości specjalne rzeczoznawcy obejmują również wiedzę na temat możliwości sporządzenia wyceny szkody. Organ nie miał powodu do uzależnienia czynności zlecenia wyceny od nabrania przekonania, że skarżący doznał szkody. Rzeczoznawca nie dlatego ma wycenić szkodę, że jak ocenił organ, szkoda wystąpiła, lecz dlatego, że ustawa nakazuje organowi zlecenie rzeczoznawcy opracowanie operatu. Sporządzenie operatu może polegać również na stwierdzeniu przez rzeczoznawcę, że szkoda nie powstała. Bezzasadność i brak rozeznania organu w tych zagadnieniach sprawiły, że w ocenie Sądu, pomimo ewidentnego pozostawania organu w bezczynności w dniu wniesienia skargi, trudno było powiązać te powody ze stanem rażącego naruszenia prawa. Stanu bezczynności nie uchylało samo jedynie formalne stosowanie art. 36 kpa. Potwierdził to również organ wyższego stopnia, uwzględniając zażalenie na bezczynność. Jednak nawet wówczas organ uporczywie trwał w ewidentnie błędnym przeświadczeniu na temat możliwości i potrzeby zlecenia operatu. Ustalenie wystąpienia szkody oraz jej wycena z mocy ustawy należy jednak do rzeczoznawcy majątkowego. Do organu należy natomiast ocena operatu i wydanie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł również powodu do wymierzenia organowi grzywny. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 16 czerwca 2013 r., Wojewoda Dolnośląski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż Wojewoda Dolnośląski pozostawał w bezczynności wobec istnienia, jak uznał Sąd, możliwości wyceny szkody i orzeczenia o ustaleniu jej wysokości, podczas, gdy brak było możliwości podjęcia opisanych czynności procesowych i ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącego; w konsekwencji doprowadziło to do uwzględnienia skargi i bezpodstawnego zastosowania przez Sąd art. 149 § 1 ppsa, i zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w określonym terminie, - art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku i wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak uzasadnienia prawnego zaprezentowanego przez Sąd stanowiska co do istnienia możliwości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego obejmującego ustalenie zarówno faktu zaistnienia oraz wyceny szkody w sytuacji, gdy szkoda nie zaistniała, a następnie wydania przez organ decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania; uniemożliwia to poznanie argumentów prawnych stojących u podstaw twierdzenia Sądu o wadliwości stanowiska Wojewody Dolnośląskiego stanowiącego, zdaniem Sądu, przyczynę bezczynności tego organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno okoliczności faktyczne jak i regulacja prawna, stanowiąca materialnoprawną podstawę rozstrzygania w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność w związku z realizacją inwestycji będącej przedmiotem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] maja 2010 r., dowodzą, że zarówno dokonanie wyceny szkody (sporządzenie operatu szacunkowego) jak i ustalenie przez organ wysokości odszkodowania nie mogły nastąpić przed zaistnieniem przesłanki stanowiącej podstawę wydania decyzji w tej sprawie - wystąpieniem szkody. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w tym zakresie i uwzględnienia skargi, która, stosownie do art. 151 ppsa, powinna zostać oddalona przez Sąd. Zacytowane w skardze kasacyjnej przepisy prawa dotyczące okoliczności i sposobu określania wartości szkody i ustalania odszkodowania – w ocenie skarżącego kasacyjnie - wskazują, że powstanie określonego rodzaju szkód w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości rodzi po stronie właściwego organu obowiązek ustalenia, w drodze decyzji, wysokości odszkodowania z tego tytułu. Podjęcie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie w związku z faktycznym zaistnieniem szkody, która powstała na skutek ustanowienia określonego rodzaju ograniczeń. Bezwzględną zatem przesłanką orzeczenia o wysokości odszkodowania jest uprzednie powstanie szkody, a następnie jej oszacowanie. Jednocześnie istotnym jest, że ustalona wysokość odszkodowania powinna obejmować i odpowiadać całości zaistniałych szkód. Ustalenie wysokości odszkodowania powinno (musi) nastąpić po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego, sporządzonego wedle zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w akcie wykonawczym. Mając na względzie treść zacytowanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, w tym zakres szkód podlegających uwzględnieniu przy rozstrzyganiu o wysokości odszkodowania, Wojewoda Dolnośląski uznał, że oszacowanie wartości wszystkich szkód przez rzeczoznawcę majątkowego, a w konsekwencji załatwienie przedmiotowej sprawy administracyjnej, nie może nastąpić wcześniej, niż po usunięciu wskazanego rodzaju nasadzeń z terenu nieruchomości skarżącego objętego ograniczeniami i po uwzględnieniu wynikającej z tego szkody w podejmowanym rozstrzygnięciu. W ocenie Wojewody, pominięcie tych okoliczności i zakresu szkód skutkowałoby przedwczesnym podjęciem decyzji, a przez to wadliwej, tj. orzekającej o wysokości odszkodowania w niepełnym (jedynie częściowym) zakresie bądź też nawet orzekającej o kwocie odszkodowania wynoszącej zero (0) złotych w związku z brakiem wystąpienia szkody. Tym samym, wycena szkód (sporządzenie operatu szacunkowego), a następnie rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości odszkodowania nie mogło nastąpić przed usunięciem, w odpowiednim zakresie, nasadzeń na nieruchomości skarżącego. Uzasadnionym zatem było powstrzymanie się organu od podjęcia czynności procesowych służących oszacowaniu wysokości szkody i, w dalszej kolejności, podjęciu decyzji w opisanym przedmiocie. Stwierdzenie braku wystąpienia szkody i zasadności podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, nie wymagało, jak twierdzi Sąd, wiadomości specjalnych i zasięgnięcia w tym zakresie opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego. Ustalenie okoliczności braku szkody w postaci usunięcia drzew z terenu nieruchomości miało charakter obiektywny, i w przekonaniu Wojewody Dolnośląskiego, słuszne było powstrzymanie się organu od działań, których bezwzględny obowiązek prowadzenia wywiódł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 141 § 4 ppsa. Zarzucając organowi błędne przekonanie co do braku możliwości wyceny szkody i wydania decyzji o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania, stanowiące - zdaniem Sądu pierwszej instancji - przyczynę bezczynności, Sąd ten nie przedstawił i nie wyjaśnił podstaw prawnych przyjętego rozumowania. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie ma istotne znaczenie, albowiem Wojewoda Dolnośląski przyjęte stanowisko argumentował treścią regulacji prawnej dotyczącej zasad ustalania odszkodowania z przedstawionego tytułu i zakresu rozstrzygania w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jednak kontrargumentów o charakterze prawnym, a przedstawił jedynie ogólne, swobodne twierdzenia nie poparte przepisami prawa. Zasadne było zaś, aby Wojewoda Dolnośląski - jako organ administracji publicznej, którego działanie determinowane jest wyłącznie przepisami prawa - poznał prawne przyczyny twierdzenia o wadliwości jego stanowiska, jak i obowiązku podjęcia nakazanych, przez Sąd pierwszej instancji, czynności procesowych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje odpowiedzi na te pytania Przez swoją enigmatyczność nie daje również możliwości polemiki, w szczególności, w zakresie podstaw prawnych stanowiska Sądu zaprezentowanego w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Ustalony dotychczas stan faktyczny sprawy oraz twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują na powstanie pomiędzy organem orzekającym a M.K. w istocie sporu o zaistnienie szkody. W ocenie organu nie było bowiem podstaw do sporządzenia wyceny nieruchomości przed wycinką drzew, która miała stanowić szkodę M.K. Natomiast M.K. oczekiwał dokonania wyceny nieruchomości przed wycinką drzew. Przedmiotem zaskarżonego wyroku nie jest jednak rozstrzygnięcie sporu o powstanie szkody, lecz ocena braku działania organu w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania na rzecz M.K. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że oceny możliwości sporządzenia opinii o wartości nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania za zaistniałą szkodę dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a do organu należy ocena wartości dowodowej sporządzonej opinii. Organ administracji nie mógł zatem powstrzymywać się z rozstrzygnięciem sprawy, w tym zaniechać uzyskania opinii o wartości nieruchomości, gdy strona postępowania domagała się wydania stosownej decyzji. Słusznie przy tym podkreślił Sąd pierwszej instancji, że wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia nastąpiłoby w takich okolicznościach prawnych i faktycznych, jakie istniałyby w dniu orzekania przez organ. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 ppsa było zatem uprawnione, skoro zaistnienie szkody ma być przedmiotem oceny zawartej w decyzji, a nie powodem do powstrzymania się z jej wydaniem. O ile zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wnikliwiej analizy przepisów prawa determinujących dokonywanie wyceny szkody i ustalanie odszkodowania w przedmiotowej sprawie, przez co zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ppsa jest słuszny, to jednak wadliwość ta nie podważa zasadności zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia. Powołany zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie był zatem wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.