II SA/Sz 378/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata M. O. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1, 1a i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 marca 2009 r., nr XXXIII/829/09 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto Szczecin pn. Szczecińskie Centrum Świadczeń oraz nadania statutu - po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu 29 października 2012 r. - orzekł o przyznaniu R.S. dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, tj.: od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. R.S. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i o przyznanie mu dodatku w wyższej wysokości równoważącej opłatę za 30 kWh za brak ciepłej wody w lokalu. Według odwołującego, dochody winny być liczone netto, a nie brutto. Ponadto R.S. zwrócił się o przyjęcie 15% jego udziału w kosztach utrzymania mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wskutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 - 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Opierając się na danych zamieszczonych w deklaracji o dochodach organ ustalił, że dochód gospodarstwa domowego skarżącego został wyliczony zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem oraz z zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ogół wydatków gospodarstwa na lokal przyjęty do obliczenia dodatku wyniósł [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo odwołującego się wynoszą [...] zł. Prawidłowo zatem dodatek mieszkaniowy został wyliczony przez organ I instancji na poziomie [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak ciepłej wody. Za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym, według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. W związku z tym, że lokal położony w [...] nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, dlatego też doliczono ryczałt w wysokości [...] zł. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że definicja dochodu została podana w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i dochód gospodarstwa R.S. został obliczony w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami. Z przepisu tego wynika, że do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. R.S. złożył skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, zmniejszenia z 30 kWh na 20 kWh dokonano bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, czym naruszono art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, do obliczania dodatku mieszkaniowego powinno przyjmować dochód netto a nie brutto. Podwójne obniżenie rzeczywistych dochodów przez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziałów procentowych w kosztach utrzymania mieszkania (np. 20%), jak to ma miejsce w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych, stanowi naruszenie prawa. Liczenie dochodu brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania i następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje to, że podwójnie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję osób pobierających dodatek mieszkaniowy. Dochody osób na podstawową egzystencję powinny być regulowane w zgodności z zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa. Jednocześnie R.S. sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia przy ustalaniu prawa i wysokości dotyczącej dodatków mieszkaniowych, są zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2) czy przymus adwokacki od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jako sądem I instancji i czy art. 175 i art. 194 § 4 P.p.s.a. są zgodne z Konstytucją. W ocenie skarżącego, strona w postępowaniu sądowym winna mieć prawo do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji bez przymusu adwokackiego. Ta generalna zasada nie jest realizowana w stosunku do orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, będącym I instancją; 3) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i uchwał NSA, które umożliwiają adwokatom wydanie opinii kończącej przed sadem I instancji postępowanie w sprawie są zgodne z Konstytucją, 4) czy to, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej tylko pod względem zgodności z prawem stanowionym, jest zgodne z Konstytucją. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje Kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu stała się decyzja orzekająca o wysokości należnego R.S. dodatku mieszkaniowego. Spośród zarzutów skargi, te które odnoszą się do kwestionowanego rozstrzygnięcia, koncentrują się nie tyle na uchybieniach procesowych lub niewłaściwej wykładni i zastosowaniu przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, lecz na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji w oparciu o przepisy, które w ocenie skarżącego, są niezgodne z Konstytucją RP. Zasadnym jest wyjaśnienie, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do wnoszenia do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych w sprawie zgodności określonych aktów normatywnych z Konstytucją. Organ ten nie może również odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Przy tym jednak, organ nie może samodzielnie odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na jego własną, negatywną ocenę. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) - dalej zwana "ustawą". Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). W ocenie Sądu, nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było, m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto, ustalenie ryczałtu na zakup opału jako równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym. Definicję "dochodu" na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) prawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu. Nie przewidziano w nim jednak możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, powiększającego dochód netto. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - gospodarstwie jednoosobowym. Cytowany przepis w sposób niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wskazuje sposób ustalenia wydatków ponoszonych przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania decyzji ostatecznej. Nie miało wpływu na jego obowiązywanie również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (opubl. w OTK – A 2006 r., Nr 5, poz. 55). Pogląd ten potwierdził zresztą sam Trybunał, stwierdzając w uzasadnieniu swego wyroku, że "wydanie nowego rozporządzenia w tej sprawie może być pożądane (...) ze względu na stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i spowodowaną tym utratą mocy obowiązującej niektórych przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Prezentowany również w kilku orzeczeniach sądów pogląd, że ww. rozporządzenie wykonawcze utraciło w wyniku wyroku Trybunału w całości moc prawną, ostatecznie uznane zostało za niezasadne (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1277/11, Lex nr 1149148; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1530/11, Lex nr 1126268). Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz upoważnienia dla Rady Ministrów zawartego w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Należy wyjaśnić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją, ustanowionej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i zgodności z Konstytucją, czy też kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tutejszym Sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne. Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi, zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej jako P.p.s.a.), nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować miałyby uchyleniem badanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego, jak i wysokość jego wydatków, opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Szczegółowy i prawidłowy sposób wyliczenia należnych kwot organ I instancji zawarł w załączniku do decyzji, stanowiącym obliczenie dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącego Sąd orzekł zgodnie z art. 250 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).