II SA/Op 506/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. D. w dniu 15 października 2015 r. (data stempla pocztowego), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...]. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: W dniu 1 lipca 2014 r. pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzelcach Opolskich, działając z upoważnienia Burmistrza Strzelec Opolskich, wydał decyzję nr [...], o uznaniu kwoty 1.000,00 zł, wypłaconej z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2010/2011 na podstawie decyzji własnej tego organu z dnia 1 października 20101 r., nr [...], za świadczenia nienależnie pobrane. Decyzja z dnia 1 lipca 2014 r. przesłana została na adres D. D. i po awizowaniu w dniach 15 lipca 2014 r. oraz 23 lipca 2014 r. została zwrócona organowi przez pocztę, jako niepodjęta w terminie. Przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r., nr [...], pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzelcach Opolskich przesłał D. D. m.in. kserokopię decyzji z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Przesyłkę odebrała w dniu 15 kwietnia 2015 r. J. D. - siostra skarżącego, co potwierdziła pisemnie na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Następnie D. D. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r., zatytułowane "Wniosek o uchylenie otrzymanej w dniu 15.04.2015 r. decyzji", w którym wskazał numery sześciu decyzji w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego, wśród których wymienił decyzję nr [...]. Kolegium uznało, że żądanie zawarte w powyższym piśmie jest sformułowane nieprecyzyjnie, w związku z czym w dniu 23 czerwca 2015 r. skierowało do D. D. pismo z dnia 19 czerwca 2015 r., w którym wezwało stronę do jednoznacznego wskazania, czy pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowi odwołanie m.in. od decyzji nr [...], czy też jest to wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a., bądź o wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a., albo o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 K.p.a. W treści pisma organ zastrzegł, że w razie braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie, pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. zostanie potraktowane jako odwołanie. Powyższą przesyłkę doręczono w dniu 25 czerwca 2015 r. J. D., co wynika z adnotacji na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. D. D. nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, natomiast w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 26 czerwca 2015 r., wskazał D. J. jako osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w związku ze swym wyjazdem do pracy za granicą. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołując się na przepis art. 134 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania i przywołało mające zastosowanie w sprawie przepisy dotyczące złożenia odwołania (art. 129 § 1 i § 2 K.p.a.), doręczeń (art. 42 § 1, art. 43, art. 44 K.p.a.) i obliczania terminów (art. 57 § 1 i § 5 K.p.a.). Następnie Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], została doręczona D. D. w dniu 29 lipca 2014 r., w trybie art. 44 § 4 K.p.a., tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, przez który była przechowywana w placówce pocztowej. Organ przyjął, że decyzja, na skutek niemożności doręczenia stronie w miejscu jej zamieszkania i wobec braku osoby, która podjęłaby się jej doręczenia stronie, została w dniu 15 lipca 2014 r. złożona na okres czternastu dni w placówce pocztowej, a informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej. W dniu 23 lipca 2014 r. pozostawiono ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru decyzji. Strona nie odebrała decyzji, w związku z czym przesyłkę w dniu 30 lipca 2014 r. zwrócono do Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzelcach Opolskich. Zdaniem Kolegium, termin do wniesienia odwołania w tej sprawie upłynął w dniu 13 sierpnia 2014 r. Wnosząc więc odwołanie w dniu 22 kwietnia 2015 r., strona uchybiła ustawowemu terminowi i z tego względu odwołanie nie może być merytorycznie rozpatrzone. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przekazanie stronie przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. kserokopii skarżonej decyzji, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, nie wywołuje skutku prawnego jej doręczenia, gdyż decyzja ta została doręczona w dniu 29 lipca 2014 r. w trybie art. 44 K.p.a. We wniesionej skardze D. D. domagał się uchylenia powyższego postanowienia w całości, zarzucając, że zostało ono wydane w innej niż wnioskowana przez niego sprawie. Wyjaśnił, że odwołanie, które złożył, nie dotyczyło decyzji [...], chociaż w wyniku ewidentnej pomyłki ten właśnie numer wskazał we wniosku o uchylenie, ale dotyczyło decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...]. Wniósł o uchylenie tejże decyzji i podniósł, że postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. Kolegium odmówiło mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tego aktu, gdyż uznało, że decyzje o zwrocie świadczeń nie weszły do obrotu prawnego z powodu nieskutecznego ich doręczenia małoletniej J. D. W związku z tym OPS w Strzelcach Opolskich ponownie przesłał tę decyzję w dniu 13 kwietnia 2015 r., a skarżący otrzymał ją w dniu 15 kwietnia 2015 r. Stosownie do tego D. D. stwierdził, że odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie, gdyż "wpłynęło 27-04-2015". Poza tym zwrócił uwagę, że w treści tego odwołania zawarł "wniosek o uchylenie otrzymanej w dniu 15.04.2015 decyzji". Skarżący podniósł ponadto, że nie powinien być obarczany faktem mylenia numeracji, zwłaszcza że organy także popełniają podobne pomyłki, gdyż we wcześniej rozpatrywanej sprawie również podał w odwołaniu omyłkowy numer [...], a pomimo tego Kolegium wydało postanowienie w sprawie decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że z pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2014 r. wyraźnie wynika, iż kwestionuje on decyzję nr [...], natomiast wątpliwości organu wzbudził jedynie zakres żądania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zdaniem Sądu, badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, przeprowadzone w określonych wyżej ramach, wykazało, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], zostało wydane z takim naruszeniem procedury administracyjnej, które uzasadnia wyeliminowanie tego aktu z porządku prawnego. W tym miejscu dodać trzeba, że Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia przez D. D. odwołania od decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], uznającej za świadczenia nienależnie pobrane kwotę 1.000,00 zł, wypłaconą z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podstawą prawną wydania kontrolowanego aktu stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle powołanego przepisu odnotowania wymaga, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie, organ powinien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Natomiast w razie wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też na dochowanie terminu, ocenić należy jako naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obligujących organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe. Pod pojęciem "materiał dowodowy" rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba również, że zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i stosownie do art. 8 K.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto - jak wynika z treści art. 9 K.p.a. - są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z przytoczonych przepisów, określających ogólne zasady postępowania, w tym z zasady informowania ustanowionej w art. 9 K.p.a., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę i obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez nią, jeżeli żądanie to jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09 oraz z 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, powołana strona internetowa). Akcentuje się ponadto, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego, a zatem decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł czy nawet literalne brzmienie jego podania. Tym samym pisma stron postępowania - szczególnie tych, które nie są reprezentowane przez fachowego pełnomocnika i które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej - organ administracji publicznej powinien z poszanowaniem zasad ogólnych, wyrażonych w art. 6 i nast. K.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, powinien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią. Jeżeli natomiast, wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony, a w szczególności zakresu jej żądania, organ zobligowany jest zwrócić się do strony o wyjaśnienie w tym zakresie i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2015 r., I OSK 1338/13; z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie od razu zauważyć wypada, że okolicznością istotną z punktu widzenia podjętego przez Kolegium orzeczenia było przede wszystkim ustalenie treści żądania zawartego w piśmie D. D. z dnia 22 kwietnia 2015 r. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu powzięło uzasadnione wątpliwości odnośnie istoty żądania wyrażonego w tym piśmie. Kolegium w tym zakresie wdrożyło postępowanie wyjaśniające i w jego ramach skierowało do skarżącego pismo z dnia 19 czerwca 2015 r., na które skarżący nie udzielił jednak odpowiedzi. Dostrzec przy tym trzeba, że przesyłkę zawierającą powyższe pismo organu odebrała siostra skarżącego – J. D., która w dacie dokonywania tej czynności (25 czerwca 2015 r.) była osobą niepełnoletnią. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że J. D., urodzona 21 sierpnia 1997 r., uzyskała pełnoletniość w dniu 21 sierpnia 2015 r. Oceniając skuteczność doręczenia omawianego pisma organu należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 43 zd. 1 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że pojęcie dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem pełnoletniego, użytym w art. 10 § 1 K.c. Doręczający powinien zatem sprawdzić, czy osoba odbierająca przesyłkę faktycznie ukończyła 18 lat i tym samym jest w świetle art. 43 K.p.a. uprawniona do odbioru korespondencji (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. naukowa H. Knysiak-Molczyk, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., s. 350 i powołane tam orzecznictwo). Doręczenie zatem pisma Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. niepełnoletniej siostrze strony nastąpiło z naruszeniem art. 43 K.p.a. Jednocześnie, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć faktu, że w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący zawiadomił organ odwoławczy o ustanowieniu D. J. osobą upoważnioną do odbioru korespondencji podczas swojego pobytu za granicą. Zgodnie z art. 40 § 1 i 2 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy posiadał wiedzę o tym, iż J. D. jest osobą niepełnoletnią, gdyż wynikało to jednoznacznie z akt administracyjnych sprawy. Poza tym, w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia organ dysponował pismem D. D. o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń. Pismo to wyminęło się z pismem Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. i wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2015 r. Rozpoznając sprawę, Kolegium skoncentrowało się na prawidłowości doręczenia aktu, który uznało za zaskarżony przez stronę. Nie zbadało natomiast i nie oceniło skuteczności doręczenia własnego pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. i to zarówno w kontekście art. 43 K.p.a., jak i - wobec ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń - w kontekście art. 40 K.p.a. Zważywszy, że pismo Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. zostało odebrane przez osobę niepełnoletnią, organ ten powinien ponownie przesłać tę korespondencję do ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń w osobie D. J., zwłaszcza że skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu. W świetle powyższego należy uznać, że doręczenie skarżącemu pisma organu odwoławczego z dnia 19 czerwca 2015 r. było wadliwe i nie wywarło skutku doręczenia. W konsekwencji pominięcia kwestii ustalenia prawidłowości doręczenia pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. pod kątem wymogów art. 43 K.p.a., a także art. 40 § 1 i 2 K.p.a., organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że pismo D. D. z dnia 22 kwietnia 2015 r. jest odwołaniem od decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...] i zajął się zagadnieniem terminowości wniesienia tego odwołania. Prowadzi to do wniosku, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. skutecznych działań zmierzających do wyjaśnienia charakteru złożonego przez skarżącego pisma z dnia 22 kwietnia 2015 r. Tym samym nie doszło do prawidłowego ustalenia zakresu żądania skarżącego. Nie ustalając rzeczywistej woli strony i nie wyjaśniając charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia z dnia 22 kwietnia 2015 r., organ odwoławczy naruszył przepisy art. art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 43 i art. 40 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzone i omówione wyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.