III SA/Łd 1121/15

SENTENCJA Dnia 30 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 roku sprawy ze skarg Wojewody Łódzkiego na uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2014 roku nr L/527/14, L/528/14, L/529/14, L/530/14, L/531/14, L/536/14, L/537/14, L/538/14, L/539/14, L/540/14 w przedmiocie rozpatrzenia skarg na Starostę Zgierskiego 1. stwierdza, że zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Powiatu Zgierskiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Rada Powiatu Zgierskiego podjęła w dniu 13 sierpnia 2014 r. uchwały (Nr L/527/14, Nr L/528/14, L/529/14, L/530/14, L/531/14, L/536/14, L/537/14, L/538/14, L/539/14 i L/540/14) w sprawie rozpatrzenia skarg na Starostę Zgierskiego, wydane na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie powiatowym] oraz art. 227 i art. 229 pkt 4 k.p.a. w sprawie rozpatrzenia skarg na Starostę Zgierskiego, złożonej przez Zgierskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: Spółka). Przedmiotem skarg Spółki było zaniechanie Starosty Zgierskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku Spółki, co do przyznania należnych świadczeń pieniężnych z tytułu wykonania zadania z zakresu administracji publicznej w postaci usunięcia na zlecenie Policji pojazdów mechanicznych (kolejne skargi, a co za tym idzie uchwały dotyczyły indywidulanie oznaczonych pojazdów) z drogi publicznej i przechowywania ich na parkingu strzeżonym Spółki wyznaczonym w tym celu przez Starostę Zgierskiego. Spółka nie zgadzając się z podjętymi uchwałami zarzuciła Radzie, że w głosowaniu nad nimi brał udział Starosta Powiatu Zgierskiego będący jednocześnie radnym, jak również pozostali członkowie Zarządu. Zdaniem Przedsiębiorstwa Starosta powinien się wyłączyć, bowiem skarga została złożona na niego, a więc dotyczyła jego interesu prawnego. Wojewoda Łódzki pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. zawiadomił Radę Powiatu Zgierskiego o wszczęciu postepowania nadzorczego. W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Powiatu w piśmie z dnia 8 września 2014 r. stwierdził, iż nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Przewodniczącego Rady treść skarg wskazuje, że dotyczą one działań Starosty Zgierskiego, jednakże z uzasadnienia skarg wynika, że odnoszą się one wyłącznie do pracy Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Zgierzu. Skargi dotyczą domniemanego braku działań pracowników podległych Staroście Zgierskiemu. Dodatkowo wyjaśnił, że prawdopodobnie skarżący kierował się treścią art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego starosta organizuje pracę starostwa powiatowego, co umożliwia złożenie skargi na Starostę Zgierskiego jako kierownika Starostwa Powiatowego w Zgierzu. Przewodniczący Rady podkreślił, że obecnych na sesji w dniu 13 sierpnia 2014 r. było 25 radnych a nad przedmiotowymi uchwałami głosowało, co najwyżej 24 radnych, co ma potwierdzać, że nie doszło do naruszenia ustawy o samorządzie powiatowym, a uchwały podjęte zostały zgodnie z przyjętymi zasadami. W kolejnym piśmie z dnia 3 października 2014 r. Przewodniczący Rady Powiatu Zgierskiego podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Rada uznała tym samym skargę za niezasadną. W tym stanie faktycznym Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na poszczególne uchwały Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2015 r. zarzucając im istotne naruszenie prawa, tj. art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Wnosił w związku z tym o orzeczenie niezgodności z prawem wskazanych w kolejnych skargach uchwał oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi Wojewoda wskazał, że w myśl art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Orzecznictwo natomiast przyjmuje, że pojęcie interesu prawnego nie ogranicza się do uprawnień i obowiązków wynikających z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Odwołał się w tym względzie do w szczególności do wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 11/12, w którym Sąd wprost odniósł się do procedury podejmowania uchwały, której przedmiotem była skarga na zarząd powiatu i stanął na stanowisku, iż w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody, należało stwierdzić, że zakwestionowane uchwały Rady Powiatu Zgierskiego zostały podjęte z naruszeniem zakazu określonego w art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Nadmienił także, iż z przedłożonych dokumentów (protokół sesji oraz lista obecności radnych) nie wynika, że Starosta wyłączył się z głosowania nad uchwałami, których przedmiotem była skarga na Starostę. W świetle orzecznictwa starosta miał interes prawny by głosować nad uchwałami rozstrzygającymi skargi powszechne na jego działalność. Zatem winien zadbać, aby ewentualny zarzut dotyczący jego udziału w głosowaniu nad poszczególnymi uchwałami był pozbawiony podstaw prawnych. W tym celu powinien formalnie wyłączyć się z głosowania, a skoro nie podjął takiej czynności to należy uznać, iż brał w nim udział. Za nieistotną uznał okoliczność, czy udział Starosty w głosowaniu nad uchwałami miał wpływ na wynik głosowania, bowiem samo naruszenie zakazu określonego w art. 21 ust. 7 ustawy stanowi podstawę do zaskarżenia niniejszej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Zgierskiego wnosiła o oddalenie poszczególnych skarg i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że w Radzie Powiatu Zgierskiego zasiada 29 radnych, zaś z protokołu z sesji oraz listy obecności z dnia 13 sierpnia 2014 roku wynika, że obecnych na sesji było 25 radnych, z czego 24 radnych brało udział w głosowaniu nad zaskarżonymi uchwałami, a 23 głosy oddano za przyjęciem uchwał i 1 głos był wstrzymujący. Z tego też względu – zdaniem Rady - niezależnie od potencjalnego wyłączenia się od głosowania Starosty Zgierskiego uchwały te zostały podjęte praktycznie przez aklamację. Wobec tego udział w głosowaniu Starosty nie wpłynął na wynik tego głosowania. Zdaniem rady, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że w głosowaniu nad zaskarżonymi uchwałami brała udział osoba nieuprawniona, czy też taka która winna wyłączyć się od udziału w głosowaniu. Uczestniczenie w głosowaniu nie może mieć charakteru potencjalnego i nie można wywieść go wyłącznie z listy obecności. Dalej Rada odniosła się do samego pojęcia "interesu prawnego" wskazując, iż orzeczenia wskazane przez Wojewodę zostały oparte o ten sam stan prawny i faktyczny, z tego też względu trudno upatrywać w rozstrzygnięciach tych linii orzecznictwa. Ponadto wyłączenie członków zarządu w powoływanych w wyrokach sprawach miało ważkie znaczenie wobec zasygnalizowania w stanie faktycznym, że gdyby w tamtej sprawie odliczono trzy głosy członków Zarządu, to nie byłoby większości do skutecznego podjęcia uchwały. Rada zwróciła również uwagę, że konstrukcja wyłączenia radnego w przypadku wystąpienia jego interesu prawnego w praktyce wywołuje wiele wątpliwości, albowiem w zasadzie każda uchwała podjęta przez radę powiatu, w mniejszym lub większym stopniu dotyczyć będzie samych radnych, są bowiem oni członkami powiatowej wspólnoty samorządowej. Z tego też względu instytucję tę nie należy stosować literalnie, lecz należy interpretować ją z zastosowaniem wykładni celowościowej i funkcjonalnej w ścisłym powiązaniu do realiów konkretnej sprawy. Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sąd na podstawie art.111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dotyczące poszczególnych skarg Spółki na uchwały Rady powiatu Zgierskiego, dotychczas prowadzone pod sygnaturami III SA/Łd 1122/15, III SA/Łd 1123/15, III SA/Łd 1124/15, III SA/Łd 1125/15, III SA/Łd 1190/15, III SA/Łd 1191/15, III SA/Łd 1192/15, III SA/Łd 193/15, III SA/Łd 1194/15 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą III SA/Łd 1121/15. Pełnomocnik strony skarżącej popierał skargę oraz zawartą w niej argumentację, wnosząc o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. Wskazał, że Starosta Powiatu Zgierskiego przedłożył Wojewodzie Łódzkiemu przedmiotowe uchwały z zachowaniem siedmiodniowego terminu, tj. 20 sierpnia 2014 roku. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi wskazując, że w dacie podjęcia uchwały w głosowaniu brało udział 24 radnych z czego 23 radnych głosowało za jej przyjęciem. Wyjaśnił, że Starosta nie złożył oświadczenia o wyłączeniu się od głosowania przy podejmowaniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 cyt. ustawy). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), [dalej: ustawa p.p.s.a.] w art. 147 § 1 stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena prawidłowości uchwał Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 13 sierpnia 2014 r. (Nr L/527/14, Nr L/528/14, L/529/14, L/530/14, L/531/14, L/536/14, L/537/14, L/538/14, L/539/14 i L/540/14) w sprawie rozpatrzenia skarg na Starostę Zgierskiego. Uchwały te zapadły w związku ze skargami Zgierskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Z., w których Spółka zarzucała Staroście Zgierskiemu zaniechania w zakresie rozpatrzenia wniosków Spółki co do przyznania należnych świadczeń pieniężnych z tytułu wykonania zadania z zakresu administracji publicznej w postaci usunięcia na zlecenie Policji pojazdów mechanicznych z drogi publicznej i przechowywania ich na parkingu strzeżonym Spółki wyznaczonym w tym celu przez Starostę Zgierskiego. Jako podstawę prawną wskazanych uchwał Rada Powiatu wskazała przepis art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie powiatowym] oraz art. 227 i art. 229 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 229 pkt 4 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu jest rada powiatu, przy czym podjęta na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a. uchwała rady powiatu stanowi wyraz oceny pracy zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt IV SA 814/94). Dalej wskazać należy, że procedura administracyjna, w tym także rozstrzyganie w jednoinstancyjnym postępowaniu ze skargi powszechnej, opiera się na fundamentalnej zasadzie obiektywnego rozpatrzenia skargi przez organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem podległym, którego zdań lub działalności dotyczy skarga. Bez względu zatem na to czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność tego organu. Powyższe znajduje przełożenie w ustawie o samorządzie powiatowym, gdzie w art. 21 ust. 7 stanowi się, że radny powiatu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Przyjąć przy tym należy, że pod tym pojęciem należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12 i cytowane tam orzecznictwo). Za bardzo szerokim ujęciem normatywnym źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02, w którym uznał, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Trafnie też zatem, z tego punktu widzenia, wykładni tego przepisu dokonał Wojewoda Łódzki wskazując, iż właśnie interes prawny radnego nie ogranicza się do jego uprawnień i obowiązków wynikających li tylko z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Dostrzeżoną w tej sferze kolizję interesów - uzasadniającą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym - powoduje z jednej strony pełnienie funkcji Starosty, a więc organu, którego dotyczy skarga powszechna (art. 229 pkt 4 k.p.a.), z drugiej zaś uczestnictwo w radzie powiatu - organie właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności Starosty jako członka zarządu powiatu. Kolegialność organu wykonawczego powiatu nie niweczy bowiem ani interesu tego organu, jako całości, ani też interesu poszczególnych jego członków do rozpatrzenia skargi przez radę powiatu zgodnie z takimi interesami. Na tle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie skargi na zaniechania Staroty Zgierskiego dotyczy jego interesu prawnego, albowiem była to wprost skarga na Starostę, a nie na pracowników Wydziału Komunikacji, jak sugeruje to Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta organizuje pracę starostwa powiatowego i to na nim ciąży obowiązek zapewnienia sprawnego funkcjonowania starostwa, a ponadto pełniąc funkcję kierownika Starostwa sprawuje nadzór nad pracownikami i jest odpowiedzialny za ich działania. Uchwała dotyka zatem bezpośrednio uprawnień i obowiązków Starosty. Jak już wyżej podkreślono, przepis art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym zabrania radnemu powiatu głosowania w "swojej sprawie" wówczas, gdy ma on w niej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie tego zakazu skutkuje więc nieważnością podjętej uchwały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela (por. np. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1844/07, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1814/07, z dnia 25.01.2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09, wyrok NSA z dnia 09.04.2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Dlatego też – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi -właściwe rozpatrzenie skargi powszechnej na działalność Starosty uzasadnia wyłączenie go z głosowania rady powiatu, w której równocześnie zasiada. Niezastosowanie dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym w rozpoznawanej sprawie czyni zasadną tezę Wojewody Łódzkiego o wydaniu zaskarżonych uchwał z naruszeniem prawa. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż analiza wyników głosowania i ewentualne rozważanie, czy udział radnego miał bądź nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały nie mają znaczenia albowiem w tej sprawie powyższe okoliczności nie podlegają badaniu i ocenie (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Zgodzić się także należy z tezami skargi Wojewody Łódzkiego, w których wskazuje on, iż z przedłożonych dokumentów - to jest z protokołu sesji oraz listy obecności radnych - nie wynika, że Starosta wyłączył się z głosowania nad uchwałą, której przedmiotem była skarga na Starostę. Skoro natomiast, co ustalono powyżej, ma on interes prawny by głosować nad sporną uchwałą, to winien zadbać o to, by ewentualny zarzut dotyczący jego udziału w głosowaniu nad uchwałą był pozbawiony podstaw prawnych. W tym celu – jak trafnie wskazał Wojewoda - powinien formalnie wyłączyć się z głosowania, a skoro nie podjął takiej czynności to należy uznać, iż brał w nim udział. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności należy podnieść, że zaskarżone uchwały dotknięte są wadą, która uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi miał na względzie, że od podjęcia tej uchwały upłynął ponad rok. Zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego należało uznać, ze zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. W związku z czym, na podstawie art.147 §1 p.p.s.a, sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy. ak