II SAB/Ke 66/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy B. do rozpatrzenia wniosku skarżącej E. K. z dnia 2 kwietnia 2015 r. w zakresie: - punktu 3 w części dotyczącej informacji o premiach, nagrodach jubileuszowych, dodatkowym wynagrodzeniu rocznym i składek ZUS oraz - punktu 4 w części dotyczącej informacji o wykształceniu, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz E. K. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 30 września 2015 r. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1, 2, 3 i 4, co stanowi naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 1 i art. 6, w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy w dniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy B., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udzielenie następujących informacji: 1. wskazanie zasadności (potrzeby) zatrudniania w bieżącej kadencji zastępcy wójta; 2. przedstawienie zakresu obowiązków w związku z pełnieniem obecnych funkcji wójta, zastępcy wójta i sekretarza oraz zakresu obowiązków poprzedniego wójta i sekretarza – poprzez podanie linków do opisu poszczególnych stanowisk w BIP Urzędu Gminy lub udzielenie informacji wprost (pisemnie); 3. podanie kosztów miesięcznego wynagrodzenia brutto (w tym wynagrodzenia zasadniczego, wszelkich dodatków, premii) oraz składek ZUS obciążających pracodawcę za każdy miesiąc odrębnie, tj. za styczeń, luty i marzec 2015 r., obecnie sprawujących urząd wójta, zastępcy wójta i sekretarza oraz miesięcznego wynagrodzenia jw. poprzedniego wójta i sekretarza za analogiczny okres 2014 r.; 4. podanie wykształcenia, przebiegu dotychczasowej pracy zawodowej, awansów obecnie sprawującego urząd wójta i zastępcy wójta. Zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy B. zawartym w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r., pytania określone w punktach 1 i 4 wniosku nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy o informacji publicznej. Podział kompetencji wójta, sekretarza i zastępcy wójta (żądanie z pkt 2 wniosku) wynika z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w B., który został zamieszczony w BIP pod adresem internetowym: [...] w zakładce prawo miejscowe. Wynagrodzenie aktualnego wójta (pkt 3 wniosku) zostało ustalone uchwałą Rady Gminy z dnia 11 grudnia 2014 r. nr II/8/2014, a wynagrodzenie poprzedniego wójta – uchwałą z dnia 6 grudnia 2010 r. nr II/8/2010. Obie te uchwały zamieszczone są w BIP pod adresem internetowym: [...] w zakładce prawo miejscowe. Poinformowano, że wynagrodzenie miesięczne zastępcy wójta wynosi: 4800 zł wynagrodzenie zasadnicze, 1760 zł dodatek funkcyjny, 336 zł dodatek służbowy (7% wynagrodzenia zasadniczego wzrastający o 1% każdego roku z dniem 1 września). Wynagrodzenie miesięczne sekretarza wynosi natomiast: 4900 zł wynagrodzenie zasadnicze, 1628 zł dodatek funkcyjny, 980 zł dodatek służbowy (20% wynagrodzenia zasadniczego). Organ nie udzielił informacji odnośnie byłego sekretarza gminy wskazując, że jest obecnie pracownikiem Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. i tam znajdują się jego akta osobowe. Oświadczenie majątkowe sekretarza można zaś sprawdzić w internecie pod adresem [...] w zakładce oświadczenia majątkowe. W skardze do Sądu E. K. wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy B. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt – merytorycznej odpowiedzi na wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku. Ponadto wniosła o zobowiązanie do ukarania winnego niezałatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa do informacji publicznej, będącej prawem człowieka, naruszenie zasady jawności finansów publicznych, jawności życia publicznego, jawności wszelkich wynagrodzeń opłacanych ze środków publicznych, a nadto naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie swojej argumentacji przywołała wyroki Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 26/08, K 17/05), bogate orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, a także w szerokim zakresie poglądy doktryny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżąca nie złożyła w stosownym czasie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 Kpa). W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi, organ podkreślił, że skarżąca otrzymała stosowne odpowiedzi, lecz nie były one zgodne z jej oczekiwaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz 1198 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 ustawy określono w sposób przykładowy te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Z katalogu zawartego w tym przepisie wynika, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca majątku publicznego, w tym stosownie do przepisu art. 6 ust.1 pkt 5 lit. c ustawy, informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy zapewniającą jej obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną. Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także premie, dodatki) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W orzecznictwie wydanym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2014r., sygn. II SAB/Rz 26/14; WSA w Kielcach z dnia 12.02.2015r., sygn. II SAB/Ke 1/15; WSA w Warszawie z dnia 13.05.2015r., sygn. II SAB/Wa 290/15). Przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że powyższe prawo podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, tj. np. wójta, jego zastępcy i sekretarza gminy (ust. 2). W ocenie Sądu, mając na względzie treść przytoczonych wyżej unormowań, żądanie zawarte w punkcie 3 wniosku skarżącej z dnia 2 kwietnia 2015 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Wójt Gminy B. udzielił w tym zakresie odpowiedzi częściowej, albowiem za taką należy uznać podanie adresu strony internetowej, pod którym można zapoznać się z uchwałami Rady Gminy w sprawie ustalenia wynagrodzeń obecnego i poprzedniego wójta (nr II/8/2014 z dnia 11 grudnia 2014 r.; nr II/8/2010 z dnia 6 grudnia 2010 r.), oraz wskazanie wysokości i składników wynagrodzenia na które składają się: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie roczne, aktualnemu wójtowi przysługuje również dodatek za wieloletnią pracę. Skarżąca domagała się informacji o kosztach wynagrodzenia brutto (zasadniczego, dodatków, premii) oraz składek ZUS obciążających pracodawcę w styczniu, lutym i marcu 2015 r. w przypadku obecnego wójta, w styczniu, lutym i marcu 2014 r. w przypadku poprzedniego wójta – za każdy miesiąc odrębnie. Takiej informacji nie uzyskała co oznacza, że organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności. W przypadku obecnego wójta z udzielonej informacji nie można nawet poznać wysokości dodatku za wieloletnią pracę. Powyższe uwagi w równej mierze odnoszą się do żądania udzielenia informacji w przedmiocie wynagrodzenia obecnego zastępcy wójta oraz obecnego i poprzedniego sekretarza. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r. organ poinformował skarżącą o wysokości wynagrodzenia zasadniczego obecnego wójta i obecnego sekretarza, wysokości przysługujących im dodatków funkcyjnych i dodatków stażowych, nie rozbił tego jednak na wymienione we wniosku miesiące, nie podał czy i w jakiej wysokości wypłacono tym osobom nagrody lub inne dodatki, nie podał również wysokości składek odprowadzonych do ZUS. W odniesieniu do informacji dotyczących poprzedniego sekretarza nie ma znaczenia, że aktualnie jest pracownikiem Zakładu Gospodarki Komunalnej w B., ponieważ zakład ten jest jednostką organizacyjną Gminy, a ponadto informacje odnośnie pobranego wynagrodzenia znajdują się w dokumentach księgowych Urzędu Gminy. Wbrew twierdzeniom organu informacją publiczną jest również żądanie zawarte w punkcie 4 wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r. w zakresie wykształcenia obecnego wójta i zastępcy wójta, tj. osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, udostępnieniu podlega informacja o organach podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, o osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Niewątpliwie informacje związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, w szczególności informacje wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Informacje o wykształceniu mają na celu odzwierciedlenie kompetencji funkcjonariusza i wskazują na poziom jego przydatności do wykonywania władzy publicznej. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), w art. 479 § 1 pkt 1 zawiera wprost regulację nakazującą podanie w zgłoszeniu kandydata na wójta m.in. jego wykształcenia. W tym kontekście trzeba także przywołać treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1202), zgodnie z którym pracownikiem samorządowym może być osoba, która posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, wójt jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym w urzędzie gminy na podstawie wyboru, natomiast zastępca wójta jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym w urzędzie gminy na podstawie powołania (art. 4 ust. 1 pkt 2). W konsekwencji informacja co do wykształcenia osoby piastującej funkcję publiczną nie ma charakteru ściśle osobistego, lecz podlega udostępnieniu jako informacja publiczna na temat kompetencji osoby sprawującej funkcję publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Takiego charakteru, zdaniem Sądu, nie ma natomiast informacja dotycząca przebiegu dotychczasowej pracy zawodowej. Informacja taka (element "życiorysu") stanowi bowiem część dokumentacji związanej z ubieganiem się o zatrudnienie i nie zawiera wyłącznie danych wymaganych do zatrudnienia na stanowisku wójta i zastępcy wójta. Nie jest zatem możliwe ujawnienie w całości "przebiegu dotychczasowej pracy zawodowej". W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie żądania skarżącej zawarte w pkt 1 i 2 wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r. W kwestii zasadności zatrudnienia w bieżącej kadencji zastępcy wójta wyjaśnić należy, że informacja polegająca na podaniu motywów określonej decyzji organizacyjnej czy personalnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. Informacja publiczna musi dotyczyć faktów, a więc zmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń, podejmowania określonych działań. Informacja publiczna ma konkretną, zmaterializowaną postać, istnieje w konkretnym kształcie. O taką informację osoba uprawniona zwraca się wskazując konkretnie jej zakres. Oczekiwanie od Wójta Gminy B. podania faktycznych powodów zatrudnienia swojego zastępcy jest bezzasadne. W takiej sytuacji nie można przyjąć, by informacja publiczna istniała i zwracać się o jej udostępnienie. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w piśmie z dnia 30 marca 2015 r. organ wskazał, iż stanowisko zastępcy wójta wynika ze Statutu Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 21 stycznia 2015 r. i takie wyjaśnienie odpowiada prawu. Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 2 wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r. stwierdzić należy, że organ udzielił skarżącej wyczerpującej informacji poprzez odesłanie do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w B. znajdującego się w BIP na stronie internetowej [...] w zakładce prawo miejscowe. W przedmiotowym Regulaminie Organizacyjnym znajduje się opis stanowisk wójta, jego zastępcy i sekretarza gminy z podziałem zadań i kompetencji. W orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego podmiotu (por. wyrok WSA w Gdańsku II Sa/Gd 436/05). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. organy władzy publicznej (pkt 1). Jednostki samorządu terytorialnego niewątpliwie sprawują władzę publiczną w zakresie zleconej im ustawowo właściwości, w tym także gmina (art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), której organami stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wobec powyższego skoro wniosek skarżącej dotyczył w części informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie ustawy, a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 ustawy). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego Wójt Gminy B. nie rozstrzygnął wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 w części dotyczącej informacji o premiach, nagrodach jubileuszowych, dodatkowym wynagrodzeniu rocznym i składek ZUS oraz w zakresie pkt 4 w części dotyczącej informacji o wykształceniu – w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej przepisom ustawy, gdyż ani nie udzielił tej informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. W świetle powyższego uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 2 kwietnia 2014 r., w części dotyczącej żądania zawartego w pkt 3 i 4 wniosku, na podstawie art. 149 § 1 Ppsa. Jednocześnie w ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jak bowiem wynika z analizy skargi oraz z treści odpowiedzi na skargę, brak podjęcia przez organ odpowiednich działań wynikał z nieprawidłowej - zdaniem Sądu – wykładni przepisów ustawy i powstałych stąd wątpliwości odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Podkreślić należy, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-III wyroku. Orzeczenie w pkt IV wyroku oparto na art. 206 Ppsa. Z uwagi na częściowe jedynie uwzględnienie skargi, na zasądzoną kwotę składa się połowa uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 50 zł.