I OW 213/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Inowrocławia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Inowrocławia a Burmistrzem Miasta Ustroń w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. L. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Inowrocławia jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 28 września 2015 r. Prezydent Miasta Inowrocławia reprezentowany przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Promocji Zdrowia zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Ustroń reprezentowanym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ustroniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. L. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Prezydent Miasta Inowrocławia wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 28 kwietnia 2015 r. do Urzędu Miasta Inowrocławia wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz P. C. (przebywającej u ojca, który mieszka w Inowrocławiu, woj. kujawsko-pomorskie), reprezentowanej przez M. L. zamieszkałą w Ustroniu (woj. śląskie). Z akt załączonych do wniosku wynikało, że postanowieniem z 5 lutego 2014 r., III Nsm 208/12, Sąd Rejonowy w Cieszynie powierzył matce – M. L. zamieszkałej w Ustroniu wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią P. C. W związku z faktem, że Prezydent Miasta Inowrocławia uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia powyższego wniosku, 8 maja 2015 r. akta zostały przekazane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ustroniu jako do organu realizującego świadczenia z funduszu alimentacyjnego z wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2014 r., Poz. 121 ze zm.) miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika również, że na powyższy wniosek decyzją z 12 czerwca 2015 r. zostało przyznane Burmistrzowi Miasta Ustroń, wnioskowane świadczenie na rzecz P. C. i realizowane od 1 kwietnia 2015 r. Następnie decyzją z 12 sierpnia 2015 r., nr FA.5521.18.2015 Burmistrz Miasta Ustronia uchylił z dniem 1 sierpnia 2015 r. decyzję przyznającą prawo do świadczeń na rzecz P. C. i przekazał ponownie akta do Prezydenta Miasta Inowrocławia jako organu właściwego do prowadzenia sprawy (zawiadomienie z 13 sierpnia 2015 r. nr FA.5521.18.2015). Z zawiadomienia wynika, że podstawą do przekazania akt było postanowienie Sądu Rejonowego w Inowrocławiu , III Nsm 282/14 z 13 kwietnia 2015 r. o powierzeniu w trybie zabezpieczenia wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią ojcu M. C.). W związku z powyższym Prezydent Miasta Inowrocławia ponownie uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy z wniosku M. L., gdyż postanowienie zabezpieczające, na które powołał się Burmistrz Miasta Ustroń, jest postanowieniem czasowym i nie rozstrzyga o istocie sprawy. Wynika z niego, że "na czas trwania postępowania..." P. C. podlega władzy rodzicielskiej ojcu M. C.. Natomiast bezspornym jest, że postanowieniem z 5 lutego 2014 r. Sąd Rejonowy w Cieszynie powierzył matce wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., Poz. 859 ze zm.) organ właściwy wierzyciela – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Natomiast zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W związku z tym, że postanowieniem z 5 lutego 2014 r., III Nsm 208/12, władzę rodzicielską nad córką powierzono matce, a postanowieniem z 13 kwietnia 2015 r. udzielono zabezpieczenia i na czas trwania postępowania władzę rodzicielską nad P. C. powierzono ojcu, Prezydent Miasta Inowrocławia nie ma podstaw prawnych do przyznania świadczeń na w/w dziecko. Organ podkreślił ponadto, że w jego ocenie na podstawie powyższych dokumentów Burmistrz Miasta Ustroń winien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia spawy przez sąd, której termin rozprawy, jak wynika z informacji uzyskanej od pracownika Sądu Rejonowego w Inowrocławiu, został wyznaczony na 3 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Ustroń podniósł, że postanowienie Sądu Rejonowego w Inowrocławiu z 13 kwietnia 2015 r. stanowiło podstawę do uchylenia decyzji własnej Burmistrza Miasta Ustroń z 1 sierpnia 2015 r. przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz P. C. i przekazanie sprawy 13 sierpnia 2015 r. zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta Inowrocławia, jako organowi właściwemu do prowadzenia sprawy. Argumentacja wniosku Prezydenta Miasta Inowrocławia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość sprowadza się do twierdzenia, że postanowienie zabezpieczające w przedmiocie powierzenia władzy rodzicielskiej jest postanowieniem czasowym, nierozstrzygającym istoty sprawy i nie może stanowić podstawy do ustalenia na ten czas właściwości miejscowej organu w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, a więc nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Burmistrza Miasta Ustroń w niniejszej sprawie miejscem faktycznego pobytu małoletniej P. C. jest od sierpnia 2012 r. miejsce zamieszkania jej ojca – początkowo Bydgoszcz, a od sierpnia 2013 r. Inowrocław, gdzie małoletnia uczęszcza do szkoły podstawowej. Natomiast miejsce zamieszkania dziecka w znaczeniu prawnym jest uregulowane ustawowo w art. 26 § 1 k.c., który stanowi: "miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej". Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania m.in. tego z rodziców, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ustawodawca nie wyłączył z tego katalogu powierzenia władzy rodzicielskiej postanowieniem wydanym w trybie zabezpieczenia. Organ podkreślił, że postanowienia sądu opiekuńczego ze swej natury nie posiadają cech trwałości, czego dowodem jest art. 577 k.p.c., który jest przepisem szczególnym do art. 523 k.p.c. Sąd opiekuńczy jest uprawniony do zmiany lub uchylenia każdego prawomocnego postanowienia sądu zarówno o treści pozytywnej, jak i negatywnej, choćby zapadło ono przed innym sądem opiekuńczym lub innym składem orzekającym. Jedynym kryterium zmiany lub uchylenia prawomocnego postanowienia jest dobro osoby, której postępowanie dotyczy, a więc małoletniego podlegającego opiece. Niezależnie od powyższego Sąd Rejonowy w Inowrocławiu udzielając zabezpieczenia polegającego na powierzeniu ojcu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią uznał roszczenie ojca w tym zakresie za uprawdopodobnione zgodnie z art. 7301 k.p.c. Z uwagi na powyższe zdaniem Burmistrza Miasta Ustroń postanowienie Sądu Rejonowego w Inowrocławiu z 13 kwietnia 2015 r., II Nsm 282/14, stanowi podstawę dla ustalenia właściwości miejscowej organu w rozumieniu art. 26 § 1 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "k.p.a.") organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07; B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, wyd. 11, s. 106). Podkreślić należy, że o ile określenie właściwości rzeczowej następuje na podstawie przepisów odrębnych, odnoszących się do spraw określonych co do ich rodzaju, które są przypisane do zakresu jego działania (o czym stanowi się w art. 20 k.p.a.), o tyle przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej oraz instancyjnej w pierwszej kolejności stosuje się przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych, a dopiero w ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) przyjmuje się za podstawę przepisy k.p.a. Przy ustalaniu organu właściwego w niniejszej sprawie, ma zastosowanie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 2 pkt 10 tej ustawy organem właściwym wierzyciela jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela. Za osobę uprawnioną, stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy, uznaje się przy tym osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W myśl art. 15 ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następuje odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego (ust. 1), wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika zatem, że organem zobowiązanym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie regulują tzw. następczej, zachodzącej już w toku prowadzenia postępowania zmiany miejsca zamieszkania wierzyciela. W tej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stosować odpowiednio wskazane wyżej zasady dotyczące właściwości miejscowej organu wynikającej z przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy strona w toku postępowania zmieniła miejsce zamieszkania, wskutek czego organ właściwy staje się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy i powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla aktualnego miejsca zamieszkania strony. Przedstawiona wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest również podzielana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z 25 września 2014 r., I OW 99/14, z 18 listopada 2014 r., I OW 148/14, z 18 listopada 2014 r., I OW 164/14). Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W taki sposób ustala się miejsce zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast, jeżeli chodzi o dzieci pozostające pod władzą rodzicielską rodziców, to stosowną regulację w tym zakresie Kodeks cywilny zawiera w art. 26 k.c. Według § 2 tego artykułu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania – a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Inowrocławiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 13 kwietnia 2015 r., III Nsm 282/14, którym Sąd ten udzielił zabezpieczenia i na czas trwania postępowania wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią P. C. powierzył ojcu M. C. oraz z akt niniejszej sprawy, wynika, że małoletnia faktycznie i na stałe przebywa u ojca w Inowrocławiu. Skoro zatem miejscem zamieszkania P. i C. jest Inowrocław to organem właściwym do rozpoznania wniosku M. L. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest Prezydent Miasta Inowrocławia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.