I OSK 4214/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2018 r. sygn. akt III SO/Gd 19/18 o odrzuceniu wniosku J. F. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Rektorowi Uniwersytetu G. z tytułu przekazania niekompletnych akt postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 3 września 2018 r., III SO/Gd 19/18, odrzucił wniosek J. F. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Rektorowi Uniwersytetu G. z tytułu przekazania niekompletnych akt (pkt 1) oraz zwrócił J. F. uiszczony wpis sądowy od wniosku w kwocie 100 zł (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a.") nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przyczyny powodujące naruszenia obowiązków są zasadniczo nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, choć mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Przede wszystkim kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy – może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność niekompletności przekazanych Sądowi przez organ uczelni akt administracyjnych. W konsekwencji też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 7 czerwca 2017 r., III SO/Gd 52/16, nałożył na Rektora Uniwersytetu G. grzywnę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 września 2017 r., I OZ 1271/17, oddalił zażalenie na ww. postanowienie. Zatem organ uczelni został już prawomocnie ukarany za nieprawidłowe działania w postaci nie przedłożenia kompletnych akt sprawy. Przy czym istotne jest, że wyrokiem wydanym 12 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał skargę J. F. w sprawie III SA/Gd 125/16, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono m.in., że organ nie powoływał się na argumentację inną, niż wynikającą z przesłanych dokumentów. Sąd orzekający w zaistniałej sytuacji procedował na podstawie przedłożonych akt administracyjnych, mimo podjęcia czynności zmierzających do ich uzupełnienia. Tym samym, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe okoliczności niedopuszczalne jest domaganie się przez skarżącą ponownego nałożenia grzywny (w kwocie 5.000 zł). Zatem wniosek w niniejszej sprawie podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła J. F., zaskarżając je w punkcie 1., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. przez ich niezasadne zastosowanie i nieuprawnione uznanie wniosku skarżącej z 9 lipca 2018 r. o wymierzenie organowi grzywny za niedopuszczalny i nieuprawnione jego odrzucenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek skarżącej z 9 lipca 2018 r. o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. błędnie został uznany przez Sąd za niedopuszczalny. Od czasu wydania postanowienia z 9 czerwca 2017 r. o wymierzeniu organowi grzywny z powodu nieprzekazania do WSA w Gdańsku kompletnych akt sprawy upłynął okres ponad roku (licząc zaś od czasu uprawomocnienia się tego orzeczenia – minęło 10 miesięcy), a brakujące dokumenty, niezbędne do rzetelnego, a tym samym sprawiedliwego rozpoznania sprawy III SA/Gd 125/16, w dalszym ciągu nie zostały przekazane do Sądu. Z treści wniosku skarżącej jednoznacznie wynikało, że przyczyną jego złożenia było dalsze niewywiązywanie się przez organ z ciążącego na nim ustawowego obowiązku przedłożenia sądowi kompletnych akt sprawy określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Doszło więc do powstania nowej sprawy, odmiennej przedmiotowo względem sprawy rozpoznanej przez WSA w Gdańsku w postępowaniu o sygn. akt III SO/Gd 52/16 – przedmiotem kolejnego wniosku skarżącej była dalszą opieszałość organu. Jako podstawę prawną odrzucenia rzeczonego wniosku Sąd podał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. odrzucił wniosek uznając go za niedopuszczalny "z innych przyczyn" niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w rzeczywistości nie wyjaśnił z jakiego konkretnie powodu uznał wniosek skarżącej za niedopuszczalny. Uzasadnienie orzeczenia uznać należy za niepełne oraz za utrudniające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli jego prawidłowości. Ponadto, odwoływanie się przez Sąd do faktu wcześniejszego prawomocnego ukarania organu za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby Sąd odrzucił wniosek skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Poza tym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. tylko dlatego, że grzywna ta została organowi już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak. m.in.: NSA w postanowieniu z 6 czerwca 2012 r., I OZ 418/12, WSA w Krakowie w postanowieniu z 29 czerwca 2012 r., II SO/Kr 19/12, WSA w Lublinie w postanowieniu z 24 września 2014 r., II SO/Lu 60/14). Z kolei drugi z argumentów przytoczonych przez Sąd w uzasadnieniu, polegający na odwołaniu się do okoliczności zaistniałych w sprawie III SA/Gd 125/16, po pierwsze jest dość niejasny, zaś po drugie jest całkowicie nieuprawniony. Jeżeli ww. argument Sądu należy rozumieć w ten sposób, że wniosek skarżącej należało odrzucić z uwagi na fakt, że Sąd wydał już wyrok w sprawie III SA/Gd 125/16 i na skutek tego bezprzedmiotowym stało się żądanie, aby organ uzupełnił akta sprawy, to takie założenie Sądu było błędne z uwagi na fakt, że postępowanie sądowoadrninistracyjne jest dwuinstancyjne, więc nie można było uznać, że skutkiem wydania orzeczenia przez WSA była bezprzedmiotowość wniosku skarżącej o zdyscyplinowanie organu przez wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną do NSA od ww. wyroku. W tej sytuacji w pełni aktualna pozostaje potrzeba dysponowania kompletnymi aktami w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, aby możliwe było sprawiedliwe rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, wydanie przez Sąd wyroku w sprawie pomimo niedysponowania kompletnymi aktami sprawy prowadzi do uchybienia przepisom postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do sprawiedliwego rozpatrzenia zgłoszonej przez nią do rozpoznania sprawy, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W sytuacji bowiem, gdy Sąd nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy, nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej, rzetelnej kontroli działalności organów i nie może w pełni zweryfikować czy zaskarżone decyzje administracyjne odpowiadają prawu. Wydanie orzeczenia w sprawie mimo niedysponowania przez Sąd wszystkimi dokumentami, które zostały w niniejszej sprawie złożone przez skarżącą oraz dokumentami, które zostały wydane przez organ w toku przedmiotowej sprawy administracyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd mógł bowiem w następstwie tego sformułować w uzasadnieniu wyroku błędne oceny prawne oraz nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, a taka sytuacja może z kolei negatywnie rzutować na prawidłowość i praworządność prowadzonego potem postępowania administracyjnego oraz doprowadzić do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zaakceptowanie takiego ryzyka oraz rezygnacja z domagania się przez Sąd uzupełnienia przez organ akt sprawy i wydanie wyroku w oparciu o niekompletne akta jest nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem skarżącej do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Skoro zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy, mając na uwadze dyscyplinująco-restrykcyjny charakter grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., są uprawnione do wymierzenia organowi grzywny nawet jeżeli przed wydaniem orzeczenia w tej kwestii organ wypełnił już swój obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a., to per analogiam sądy są również uprawnione do wymierzenia organowi grzywny nawet po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy, w której organ nie dopełnił obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ winien bowiem ponieść odpowiedzialność za utrudnienie realizacji prawa do sądu oraz powinien zostać sprawiedliwie ukarany za swoje nieprawidłowe/niezgodne z prawem działania (por. postanowienie WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2017 r., II SO/Łd 17/17). Nie piętnując tego rodzaju naruszeń, nie wyciągając negatywnych konsekwencji względem organów naruszających prawo, sądy wyrażają przyzwolenie na naruszanie przepisów prawa, na wybiórcze, dowolne stosowanie norm prawnych przez organy administracji, sądy wyrażają akceptację tego rodzaju zachowań, które nie powinny mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Taka praktyka prowadzi zaś do deprecjacji obowiązujących przepisów prawa, do powstania u obywateli poczucia niesprawiedliwości oraz związanego z tym obniżenia zaufania obywateli do sądów, a także prowadzi do kreowania nieprawidłowych standardów pracy organów administracji oraz ich pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. przez ich niezasadne zastosowanie i nieuprawnione uznanie wniosku skarżącej z 9 lipca 2018 r. o wymierzenie organowi grzywny za niedopuszczalny i nieuprawnione jego odrzucenie jest trafny. Art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie zaś do art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku o wszczęcie postępowania, a takim jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny, stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podkreślić należy, że w powołanym art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. chodzi o przyczyny niedopuszczalności skargi niewymienione w art. art. 58 § 1 pkt 1 – 5a p.p.s.a., tzw. nienazwane przyczyn niedopuszczalności skargi (wniosku). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd nie wyjaśnił natomiast, co – jego zdaniem – było przyczyną niedopuszczalności wniosku wniesionego w niniejszej sprawie, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to uchybienie przepisom postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ponieważ uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.