I OSK 1534/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 36/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi [...]za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 117/13 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] S. A. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 36/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] S.A. w [...], wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 117/13. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa117/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prezydent [...], pomimo upływu terminu nie wykonał powołanego wyroku. Skarżący wskazał, że organ podjął nieudaną próbę uniknięcia obowiązku nałożonego przez Sąd, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wadliwie zawiesił postępowanie w sprawie, uzasadniając je koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w innej sprawie rozpoznawanej przez ten sam organ. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, dlatego – w ocenie skarżącego - bezprawne działania Prezydenta uzasadniają orzeczenie grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że Sąd w wyroku z dnia 23 maja 2013 r. nie zobowiązał organu do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ, chcąc dochować terminu wyznaczonego przez Sąd wydał, postanowienie z dnia [...] września 2013 r. Uchylenie postanowienia przez Wojewodę [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie oznacza, że organ nie podjął czynności w celu wykonania wyroku. Organ wyjaśnił, że podejmuje zdecydowane kroki w celu definitywnego zakończenia postępowania, m.in. wystąpił w tej sprawie do zespołu koordynacyjnego celem zajęcia stanowiska. Uwzględniając skargę [...] S.A. w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prawomocny wyrok z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 117/13, wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do organu w dniu 19 sierpnia 2013 r. Wobec tego termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 19 października 2013 r. W powyższym terminie, jak również do daty orzekania w niniejszej sprawie, decyzja nie została wydana. Natomiast organ postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie, argumentując swoje rozstrzygnięcie wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 4 grudnia 2013 r. Zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2013 r. organ - w trybie art. 10 § 1 kpa - poinformował strony o możliwości złożenia wniosków i zapoznania się z aktami sprawy. Skoro Prezydent [...] w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu nie załatwił sprawy, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwić sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja musi prowadzić nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak również do władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W wyroku z dnia 23 maja 2013 r. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, co oznacza do wydania decyzji w sprawie odszkodowania. Inna interpretacja przez organ rozstrzygnięcia Sądu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 149 § 1 ppsa, który był podstawą rozstrzygania przez Sąd. Zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 kpa, który to organ prawomocnym wyrokiem w sprawie na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy jest przesłanką do wymierzenia grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. W ocenie Sądu wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 3000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 14 marca 2014 r., Prezydent [...] zarzucił naruszenie art. 154 § 1, 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez błędne uznanie, że Prezydent [...] nie wykonuje wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 117/13, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ wykonuje wskazany wyrok zgodnie z jego treścią i wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny w trybie art. 154 § 1 ppsa wymaga wcześniejszego ustalenia, czy organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia. Niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku i zwróceniu akt administracyjnych, podejmowanych było szereg czynności mających na celu wypracowanie mechanizmu rozliczenia płatności odszkodowania. W dniu 8 stycznia 2013 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Kancelarii Prawnej reprezentującej [...] S.A. z przedstawicielami [...] . Podczas spotkania przedstawiciele [...] S.A. przedstawili różne możliwości rozwiązań skutkujących zawarciem ugody administracyjnej. W nawiązaniu do ustaleń poczynionych podczas spotkania [...] S.A. w dniu 16 stycznia 2014 r. dostarczył do Biura Gospodarki Nieruchomościami proponowany mechanizm rozliczenia płatności odszkodowania. Dnia 20 lutego 2014 r. Prezydent [...] powołała Zespół Negocjacyjny do prowadzenia rozmów z [...] S.A. w celu ustalenia wysokości i sposobu wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na terenie [...] . W dniu 11 marca 2014 r. odbyło się pierwsze spotkanie powołanego Zespołu Negocjacyjnego. Na ostatnim z kolei spotkaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], po licznych konsultacjach i analizach m.in. z Zastępcą Skarbnika, Dyrektorem Biura Polityki Długu i Zarządzania Płynnością zaproponował konkretne zasady zawarcia ugody administracyjnej, która będzie podlegała zatwierdzeniu przez wydanie postanowienia kończącego postępowanie administracyjne. Spotkania z przedstawicielami [...] S.A. mają na celu wypracowanie wspólnego mechanizmu wypłaty odszkodowań według harmonogramu wcześniej przyjętego przez Zespół Negocjacyjny oraz przedstawicieli [...] S.A. podczas negocjacji. Celem regulacji zawartej w art.154 § 1 ppsa jest ukaranie organów administracji za ignorowanie wyroków sądowych, a tym samym dyscyplinowanie organów do honorowania tych orzeczeń i wykonywania ich zgodnie z treścią. Okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na uznanie, że organ I instancji nie wykonał wyroku Sądu. Sprawa ma charakter skomplikowany, a czynności w przedmiotowej sprawie były podejmowane na bieżąco i miały na celu znalezienie satysfakcjonującej obie strony formy wypłaty odszkodowania. Strona postępowania [...] S.A. wystąpiła z propozycją niekonwencjonalnego rozwiązania, a organ cały czas analizował jego dopuszczalność. Prowadzenie rozmów, analiz, wywoływanie opinii, przeprowadzanie spotkań, wymiana pism między stronami powoduje, że bezzasadne jest uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie wykonywał wyroku Sądu. Ponadto organ wyznaczył przewidywany termin zakończenia sprawy do 30 czerwca 2014 r. Przedstawiciele miasta mają zamiar w tym czasie dojść do porozumienia i zawrzeć ugodę administracyjną. W ocenie organu, w sprawach skomplikowanych, gdzie sposób zapłaty odszkodowania ustalany jest w sposób niekonwencjonalny, dwumiesięczny termin rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania, wyznaczony przez Sąd w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., staje się terminem iluzorycznym. W piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. [...] S.A. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie tym zakwestionowano argumentację skargi kasacyjnej podzielając uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. W wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 117/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1,0115 ha w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy". Wyrok ten wydany został na podstawie art. 149 ppsa, który w § 1 stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z zestawienia treści sentencji wyroku z dnia 23 maja 2013 r. z podstawą prawną jego wydania, tj. z art. 149 § 1 ppsa, wynika prawidłowa ocena Sądu pierwszej instancji wyrażona w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 14 maja 2014 r., że Prezydent [...] był zobowiązany w terminie do dnia 19 października 2013 r. rozstrzygnąć wniosek [...] S.A. w [...] o odszkodowanie poprzez wydanie stosownej decyzji. Zaniechanie przez Prezydenta [...] wydania decyzji w tym terminie prawidłowo zostało więc ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako niewykonanie wyroku z dnia 23 maja 2013 r. uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie, co wypełnia hipotezę art. 154 § 1 i 6 ppsa. Prowadzenie przez organ negocjacji o formie i zakresie zaspokojenia roszczenia odszkodowawczego nie zwalniało tego organu z obowiązku wykonania prawomocnego wyroku wydanego ze skargi podmiotu biorącego udział w tych negocjacjach. Wykonanie prawomocnego wyroku sądu nie zależy bowiem od uznania którejkolwiek z jego stron, lecz stanowi elementarny obowiązek wynikający m.in. z konstytucyjnej zasady państwa prawa, w ramach której szczególnie organy administracji publicznej nie mogą uchylać się od obowiązku przestrzegania porządku prawnego, którego elementem realizacji jest także prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.