II SA/Kr 1517/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprzeciwu H. H. i A. H. od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2018 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. odrzuca sprzeciw A. H., II. w uwzględnieniu sprzeciwu H. H. uchyla zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących H. H. i A. H. solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] wszczętego na wniosek: T. Z. i H. H.. Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już przedmiotem rozstrzygnięcia właściwego organu administracyjnego. Postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości (oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...]) prowadzone było na wniosek m.in. H. H. i T. Z.. Po rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...] odmówił zwrotu części działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], położonej w b. gm. kat. [...], na rzecz m.in. H. H. i T. Z. - decyzja ta została wydana w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46 póz. 543 z 2000 r.). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...], od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2544/02. Organ I instancji uznał, iż zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz zakończoną zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. W sprawach tych tożsame są strony postępowania, gdyż wnioskodawczyniami obu postępowań są H. H. i T. Z.. W sprawach tych zachodzi także tożsamość przedmiotowa, gdyż oba postępowania administracyjne dotyczą tej samej nieruchomości - byłej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], odpowiadającej obecnie działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Ponadto w ocenie organu I instancji obie ww. decyzje Starosty [...] zostały wydane w tym samym stanie prawnym (na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."). Wynika to z faktu, iż pomimo wielokrotnych nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten (art. 136 ust. 3 u.g.n.) nie uległ zmianie w zakresie mającym wpływ na orzeczenie w przedmiotowej sprawie, zaś zmiana przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Organ I instancji nie podzielił przy tym argumentacji zawartej w wydanej w tej sprawie decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że nie wiąże go ocena prawna wyrażona przez organ odwoławczy w decyzji o charakterze kasatoryjnym. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] wniosła T. Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz brak rozpatrzenia istoty sprawy. Podniesiono przy tym, iż organ I instancji powinien uwzględnić wnioskowany przez stronę dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została prawidłowo przejęta w poczet nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zwrócono uwagę, że obecnie toczy się w Sądzie Rejonowym [...] postępowania rozgraniczeniowe, w ramach którego ma być również wyjaśniany zasięg prawa własności na gruncie wnioskodawczyń. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości spraw. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2002 r. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu postępowania, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Kopalnie [...] w K., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0240 ha. Okres obowiązywania użytkowania wieczystego ww. gruntu wynosi 99 lat czyli do dnia 5 grudnia 2089 r. Powyższa zmiana stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości - wbrew twierdzeniom organu I instancji - oznacza jakościową zmianę stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i tym samym pozwala na stwierdzenie braku tożsamości omawianych spraw. Na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość może podlegać zwrotowi jedynie w sytuacji, gdy pozostaje we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Niedysponowanie przez podmiot publicznoprawny daną nieruchomością rodzi konieczność ustalenia, czy w takiej sytuacji w ogóle możliwe jest pozytywne ustosunkowanie się przez organ do zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i czy w takim przypadku kwestia zbędności takiej nieruchomości na i cel wywłaszczenia ma jakiekolwiek znaczenie prawne. Kwestie te jednak nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji o charakterze formalnym, tj. nierozstrzygającej sprawy co do istoty. Zdaniem Wojewody ponowne rozpatrzenie wniosku T. Z. i H. H. o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie spowoduje konieczności stwierdzenia nieważności decyzji powziętej w wyniku tego postępowania, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rzeczą organu I instancji będzie merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy oraz wydanie stosownej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, przy czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien mieć na względzie aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. H. i H. H.. W skardze opisano historię rodzinną związaną z przekazywaniem nieruchomości oraz historię sporów sąsiedzkich. Skarżący podnieśli, że obecnie są w starszym wieku (70 lat) i chcieliby uporządkować sprawy majątkowe. Sprawdzając stan nieruchomości w starostwie dowiedzieli się, że ich działka jest okrojona – zamiast prostokąta jest romb, zamiast 18 m szerokości powinni 1,88 m odstąpić sąsiadce. Zdaniem skarżących to Kopalnie [...] "zdeformowały" ich działkę od strony rzeki, pozbawiając skarżących dojazdu do ich nieruchomości. Do sprzeciwu dołączono m. in. kopię pisma Starostwa w sprawie "nieprawidłowego przebiegu granicy działki drogowej nr [...], stanowiącej droge dojazdową do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...]". Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię legitymacji skargowej A. H.. Był on jedną z osób, które w 2015 roku złożyły wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji – z dnia [...] grudnia 2016 r. – Starosta [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości A. H. stwierdzając, że nie jest on następcą prawnym poprzednich właścicieli tej nieruchomości. Wojewoda w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. w tym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ten sposób sprawa administracyjna tocząca się z wniosku A. H. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została ostatecznie zakończona. Na dalszym etapie postępowania tj. przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] marca 2018 r. oraz przy wydawaniu przez Wojewodę zaskarżonej decyzji - nie brał on już udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. A. H. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu sprzeciwem kasatoryjnej decyzji Wojewody z dnia [...] października 2018 r., bowiem decyzja ta w żaden sposób nie dotyczy jego praw ani obowiązków. Z tego względu sprzeciw A. H. podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności sprzeciwu H. H. należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Powołany wyżej art. 64e p.p.s.a. znacznie zawęża kognicję sądów administracyjnych w sprawach zainicjowanych sprzeciwem w porównaniu do spraw inicjowanych skargą. O ile bowiem zasadą jest, że Sąd rozpoznaje skargę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), o tyle w przypadku sprzeciwu jednoznaczne brzmienie art. 64e p.p.s.a. nie zezwala na dokonywanie kontroli w zakresie szerszym, niż określony w tym przepisie, a więc sprowadzający się do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego też względu Sąd nie może odnieść się do zarzutów sprzeciwu, które dotyczą w istocie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką skarżących i niejasności z tym związanych. Żaden z tych zarzutów nie dotyczy prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zatem Sąd z urzędu skontrolował decyzję w zakresie zastosowania tego przepisu, a więc w zakresie wyznaczonym przez art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie, z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Starostę [...] w błędnym (zdaniem Wojewody) przyjęciu tożsamości spraw, a co za tym idzie w umorzeniu postępowania administracyjnego zamiast – jak chce tego Wojewoda – merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że kilkanaście lat temu sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], położonej w b. gm. kat. [...], na rzecz m.in. H. H. i T. Z. została rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...] odmówił zwrotu tej nieruchomości, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2544/02 oddalił skargę. Przyczyną wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda przyznaje, że w sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2002 r., a także tożsamość stanu prawnego. W trakcie postępowania ustalono też, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja stwierdzająca nabycie jej użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. (decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...]; kopia decyzji k. 36 – 40 akt administracyjnych I instancji). Stwierdzono w niej również, że okres obowiązywania użytkowania wieczystego ww. gruntu wynosi 99 lat. Wywody Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji, a zmierzające do wykazania, że powyższa okoliczność stanowi "jakościową zmianę stanu faktycznego przedmiotowej sprawy", która "pozwala na stwierdzenie braku tożsamości omawianych spraw" są całkowicie błędne i nielogiczne. Prawdą jest, co dalej stwierdza się w zaskarżonej decyzji, że wywłaszczona nieruchomość może podlegać zwrotowi jedynie w sytuacji, gdy pozostaje we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w obecnym stanie działka nr [...] (której odmowa zwrotu była spowodowana brakiem zbędności na cel wywłaszczenia) tym bardziej nie mogłaby być zwrócona poprzednim właścicielom. Nie oznacza to jednak, że w jakikolwiek sposób zdezaktualizowały się zawarte w poprzedniej decyzji ustalenia co do realizacji celu wywłaszczenia, ani też by zaistniała jakakolwiek podstawa prawna do ponownego rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości. Zawarty w zaskarżonej decyzji wniosek, jakoby w sprawie zaistniała "konieczność ustalenia, czy w takiej sytuacji w ogóle możliwe jest pozytywne ustosunkowanie się przez organ do zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i czy w takim przypadku kwestia zbędności takiej nieruchomości na cel wywłaszczenia ma jakiekolwiek znaczenie prawne" – jest kuriozalny. Organ odwoławczy sam jednoznacznie ustala, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie pozostaje w dyspozycji podmiotu publicznoprawnego, zatem pisanie, o "konieczności ustalenia", czy okoliczność ta może mieć znaczenie w sprawie zwrotu nieruchomości jest wewnętrznie sprzeczne. Decyzja odmawiająca zwrotu przedmiotowej nieruchomości poprzednim właścicielom jest ostateczna i prawomocna oraz pozostaje w obrocie prawnym. Prowadzona obecnie sprawa dotyczy tej samej nieruchomości (tożsamość przedmiotowa), wniosek został złożony przez te same podmioty (tożsamość podmiotowa), również przepisy regulujące kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie zmieniły się do tego stopnia, aby mówić o nowej sprawie administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie podziela stanowisko Starosty [...] zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. i w uchylonej już wcześniej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Uwzględniając powyższe rozważania należało uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji rozpozna odwołanie nie stosując wymienionego przepisu. Reasumując powyższe wywody: Sąd nie miał możliwości odniesienia się do argumentów podniesionych w sprzeciwie jako wykraczających poza kognicję określoną przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonana z urzędu kontrola prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziła do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł, którą wnieśli oni tytułem wpisu od sprzeciwu.