VIII SA/Wa 547/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: "u.t.d."), Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 10 ust. 5 lit. a Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji", "WITD") nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nadkładającej na K. M. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...]-[...] września 2012 r. inspektorzy inspekcji transportu drogowego na podstawie stosownego upoważnienia przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy K. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe M. K.. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] września 2012 r., który został podpisany przez K. M. dnia [...] września 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Uzasadniając organ I instancji podniósł, iż w stosunku do przedsiębiorcy "[...]" Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe M. K. stwierdzono naruszenie art. 92a ust. 1 ust. 3 pkt 1, ust. 6 u.t.d. oraz na podstawie lp. 6.3.7. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień [...] zł. WITD wskazał, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie oraz okazanych w toku postępowania dokumentów i uzyskanych wyjaśnień stwierdził nieokazanie wykresówek oraz dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu przez kierowcę M. W. za okres od [...] września 2011 r. do [...] listopada 2011 r. tj. za 72 dni. Suma kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia wyniosła [...] zł, jednak zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. kara została ograniczona do wysokości [...] zł. Nadto organ I instancji wskazał, iż brak wszelkich dokumentów związanych z rejestracją pracy oraz okresów wolnych od pracy kontrolowany tłumaczył pożarem pomieszczeń, w którym dokumenty te zostały tymczasowo składowane. W ocenie WITD zaistniałe zdarzenie losowe w żaden sposób nie usprawiedliwia faktu nieokazania żądanych wykresówek, danych cyfrowych i dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, a postępowanie skarżącego odnośnie zabezpieczenia tychże dokumentów – zdaniem WITD – cechowało się rażącym niedbalstwem. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący odwołał się od wskazanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając podniósł m.in., iż nieokazanie dokumentów wynika z okoliczności pożaru, jaki wystąpił w pomieszczeniu w którym przechowywał dokumenty. Nadto powołując się na art. 92c u.t.d. stwierdził, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wynikające z pożaru, który zniszczył dokumentację. Skarżący załącza do odwołania kserokopię zaświadczenia z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R.. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję WITD. Przedstawił ramy materialno-prawne niniejszego postępowania, przywołując brzmienie art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 6 u.t.d., art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz art. 10 ust. 5 lit a rozporządzenia nr 561/2006. Uzasadniając GITD powtórzył, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, protokołu okazania dokumentów, karty pobrań zapisów z urządzenia rejestrującego, protokołu przesłuchania strony z dnia [...] września 2012 r. wykazała, że przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę M. W. za wszystkie dni z okresu od [...] września 2011 r. do [...] listopada 2011 r. - w sumie za 72 dni. Wobec powyższego stwierdzono 72 przypadki naruszeń polegających na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu. Powyższe skutkuje stwierdzeniem kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. Nadto wskazał, iż organ I instancji zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d. prawidłowo nałożył karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 92c ust. 1 nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. W ocenie GITD przedsiębiorca nieprawidłowo zabezpieczył dokumentację przedsiębiorstwa, skoro znajdowała się ona w pudełkach pozostawionych w pomieszczeniu, gdzie prowadzone były prace remontowe. Jednocześnie wskazał, iż art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 doprecyzowuje sposób, w jaki należy przechowywać wykresówki i sporządzać wydruki. Wskazuje bez wątpienia na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy. W ocenie organu odwoławczego, chodzi o takie zabezpieczenie dokumentów przedsiębiorstwa, aby nie uległy one przypadkowemu zniszczeniu przez np. zalanie, pożar, kradzież. Za chybiony uznał argument skarżącego dotyczący braku wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem GITD powyższe pozwala twierdzić, iż przedsiębiorca nie dołożył należytej staranności w celu przechowywania dokumentacji. Ponadto do pożaru doszło po zawiadomieniu przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie, a wobec tego skarżący powinien już wówczas dokonać prawidłowego zabezpieczenia dokumentacji tak, aby nie narażać jej na utratę lub zniszczenie. Wobec powyższego potwierdzenie w formie zaświadczenia z dnia [...] września 2012 r. przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej faktu pożaru budynku biurowego – w ocenie GITD – nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. W powyższym zaświadczeniu podano również przypuszczalną przyczynę zdarzenia wskazując na wady instalacji elektrycznej. Organ odwoławczy wskazał, iż mimo powyższego pisma potwierdzającego zaistnienie zdarzenia pożaru ustalono, iż przedsiębiorca nie zabezpieczył prawidłowo dokumentacji, umieszczając dokumenty w pudełkach w pomieszczeniu, gdzie prowadzone były prace remontowe. W związku z powyższym – zdaniem GITD – brak było podstaw do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c u.t.d. W skardze na powyższą decyzję GITD skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Uzasadniając podniósł, iż nie był w stanie okazać odpowiednich dokumentów podczas kontroli, z uwagi na ich utratę podczas pożaru w dniu [...] września 2012 r. w siedzibie firmy. Na dowód powyższego skarżący okazał zaświadczenie [...] z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R.. Powołując się na treść 92a u.t.d., wskazał na zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania. Podniósł, także, iż oficjalne zaświadczenie z KM PSP, w którym jako przypuszczalna prawdopodobna statystyczna przyczyna zdarzenia podano wady urządzeń i instalacji elektrycznej, jest swoistym dowodem wykluczającym udział jakiekolwiek "tajemnicy" jako osoby trzeciej w sprawie pożaru. Nadto zauważył, że jeżeli zaistniałoby podejrzenie podpalenia, zostałoby to odpowiednio odnotowane. Zaznaczył także, iż remont pomieszczenia biurowego był zaplanowany już w maju ubiegłego roku. Skarżący wskazał również, iż nie był w stanie przewidzieć żadnej sytuacji losowej, która mogłaby wpłynąć na zniszczenie się owych dokumentów. Nadto nie zgodził się z twierdzeniami organu odwoławczego odnośnie przechowywania dokumentów. Według skarżącego pomieszczenie biurowe jest jednak odpowiednim miejscem do przechowywania dokumentacji. Zauważył, iż nie zostawił jej na ogólnodostępnym korytarzu, bądź na zewnątrz budynku. W opinii skarżącego nie była ona narażona na wgląd osób trzecich oraz na jakiekolwiek naruszenie. Dlatego też skarżący nie poczuwa się do poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowe jej przechowywanie i zabezpieczenie. Konkludując skarżący wskazał, iż podczas wykonywania przez funkcjonariuszy kontroli wykazywał maksimum dobrej woli, nie utrudniał wykonywania czynności służbowych. Natomiast przyczyną nieokazania przez skarżącego dokumentacji wymaganych przy kontroli nie było zależne z przyczyn od niego wynikających oraz opisane powyżej zdarzenie było całkowicie zdarzeniem losowym. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, prezentując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sprawy, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, koncentruje się wokół kwestii odpowiedzialności skarżącego za niewywiązanie się z obowiązku okazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Dowody te mają istotne znaczenie dla potrzeb ustalenia przestrzegania przez przewoźnika przepisów o czasie pracy kierowców, a to w celu przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Cechą charakterystyczną tych dowodów, co odnosi się przede wszystkim do wykresówek, jest w obecnym stanie techniki niemożność ich odtworzenia dla potrzeb zbadania aktywności zawodowej kierowcy. Dlatego na przewoźnika jest nałożony obowiązek należytego przechowywania tych dowodów i ich okazywania na żądanie organu kontrolnego. Nieprzechowywanie przez przedsiębiorcę wykresówek przez co najmniej rok po ich użyciu, a także dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, jak również nieokazanie tych dokumentów organowi kontrolnemu, stanowi przejaw deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną. W myśl bowiem art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, o czym była już mowa, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, kopie wykresówek. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Ponadto zgodnie z art. 25 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców, pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie, m.in. wykresówek oraz innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności (art. 25 pkt 1 i 4). Nieokazanie tych dowodów podczas kontroli w przedsiębiorstwie sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 500 zł za każdy dzień (por. lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za niesporną należało uznać okoliczność dopuszczenia się przez skarżącego deliktu administracyjnego, jakim było nieokazanie na żądanie organu kontroli wspomnianych wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Spór dotyczy natomiast oceny, czy pożar w pomieszczeniach biurowych przedsiębiorstwa skarżącego, który spowodował zniszczenie wspomnianej dokumentacji, był następstwem zdarzenia lub okoliczności, których skarżący jako przedsiębiorca nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności i nie miał wpływu na ich powstanie w rozumieniu art. 92c ust.1 u.t.d. Wskazany przepis art. 92c ust.1 u.t.d wprowadza wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przewoźnika za naruszenia przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przedwozem w formie następujących dwóch przesłanek: 1) przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia; 2) przewoźnik nie mógł przewidzieć naruszenia. Z powyższych względów, istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, z powołaniem się na zdarzenia lub okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d., jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. Można przy tym dodać, że odpowiedzialność za naruszenie prawa, które ma postać deliktu administracyjnego, jest zobiektywizowana. Toteż, na gruncie przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, jak to już wskazano, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności w świetle przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. Przedsiębiorca nie może więc osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Reasumując, nieokazanie przez przedsiębiorcę wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu stanowi przejaw deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną. Od tej odpowiedzialności przedsiębiorca, powołujący się na przepis art. 92c ust. 1 u.t.d., może się uwolnić, jeżeli wykaże, iż niedopełnienie tego obowiązku jest następstwem zdarzenia lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć, przy zachowaniu należytej staranności. Przenosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organ GITD nie rozważył w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej, czy pożar w pomieszczeniach biurowych przedsiębiorstwa skarżącego, w wyniku którego spaleniu uległa dokumentacja dotycząca czynności przewozowych, był naruszeniem przez skarżącego miernika staranności przedsiębiorcy przewozowego w zakresie obowiązku przechowywania dokumentacji, w aspekcie regulujących tę kwestię ww. wskazanych przepisów unijnych oraz art. 355 § 2 k.c. normującego obowiązki osób zawodowo prowadzących działalność gospodarczą. Argumenty i twierdzenia organu w kontrolowanej decyzji nie zawierają odniesienia się do zarzutów skarżącego, dlaczego organ w kontekście przedłożonego zaświadczenia ze Straży Pożarnej w R. ze wskazaną przyczyną pożaru, uznał że powyższy pożar nie spełnia przesłanej siły wyższej i dlaczego skarżący nie dopełnił należytej staranności w zakresie przechowywania dokumentacji i jak ta dokumentacja powinna być, w ocenie organu przechowywana, aby uznać brak winy skarżącego. GITD w zaskarżonej decyzji powiela jedynie stwierdzenia i oceny organu I instancji nie odnosząc się do ww. zarzutów i nie przedstawia w tym zakresie własnego poglądu. Powyższe w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. oraz przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany, kierując się wyżej przedstawioną oceną prawną i wskazaniami rozważyć, czy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, skarżący wykazał zaistnienie zdarzeń i okoliczności uzasadniających uchylenie jego odpowiedzialności za niedostarczenie organowi kontroli wspomnianych wykresówek, w kontekście miernika staranności wymaganego od przedsiębiorcy, który przechowywał te dokumenty w pudłach kartonowych w pomieszczeniu biurowym, w którym zaistniał pożar z przyczyn wskazanych przez Straż Pożarną w wydanym zaświadczeniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie z pkt 2 wyroku ma uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 3 wyroku.