II SA/Lu 879/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 25 lutego 2021 r. (data wpływu) R. P. (dalej jako "skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy B. o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem - J. P.. Decyzją z [...] marca 2021 r. organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia. W odwołaniu od decyzji skarżąca szczegółowo opisała stan zdrowia ojca oraz zakres wykonywanych czynności opiekuńczych i podniosła, że organ powinien zastosować w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., uznający za niekonstytucyjny przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 2 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. P., od [...] sierpnia 2021 r. do bezterminowo, w wysokości 1.971 złotych miesięcznie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn.. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.). Mianowicie w sprawie niekwestionowany jest stan niepełnosprawności J. P.. Jak wskazało Kolegium jest on osobą cierpiąca na wiele schorzeń, nie chodzi, nie siada i z tego powodu wymaga pomocy i pielęgnacji we wszystkich czynnościach życiowych przez całą dobę. Zdaniem Kolegium, nie pozostawia również wątpliwości, że stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje skarżąca, której zakres uniemożliwia podjęcie jej zatrudnienia, co oznacza, że skarżąca spełnia przesłankę istnienia związku przyczynowo - skutkowego między sprawowaniem opieki nad ojcem a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z tych względów Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Następnie Kolegium wyjaśniło, że przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od [...] sierpnia 2021 r., tj. od dnia kiedy decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna stała się ostateczna. Jednocześnie z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności J. P. zostało wydane na stałe, Kolegium uwzględniając brzmienie art. 24 ust. 4 u.ś.r. orzekło o przyznaniu świadczenie pielęgnacyjnego bezterminowo. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: 1) art. 24 ust. 2 u.ś.r., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego do 31 lipca 2021 r.; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., przez przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku; 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r poprzez pominięcia prawa skarżącej do dokonania wyboru jednego ze świadczeń, a tym samym uznaniu braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji w zakresie odmawiającym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lutego do [...] lipca 2021 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem Kolegium co do ustalenia okresu za jaki skarżącej przyznano przedmiotowe świadczenie. Jak podkreślił, w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje skarżącej od miesiąca w którym złożyła wniosek. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu. Na przeszkodzie nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje wnioskodawcy prawo wyboru jednego ze świadczeń. Co więcej przepis ten dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Niewykluczone, że powodem przyjętego przez organ rozstrzygnięcia było mylne przekonanie o braku możliwości uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną. Działanie takie jest natomiast dopuszczalne o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu dopiero w związku z uchyleniem decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna ustąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co pozwoliło – na ustalenie, że w sprawie występują pozytywne przesłanki i tym samym przyznanie wnioskowanego świadczenia od 1 sierpnia 2021 r. Ponadto w piśmie z [...] listopada 2021 r. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem zarówno skarżącej jak i organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i tym podobnych kwestii. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy przywoływanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia u.ś.r., w szczególności jej art. 17. W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Kwestią sporną pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane skarżącej wnioskowane świadczenie. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej dopiero od [...] sierpnia 2021 r., gdyż do [...] lipca 2021 r. skarżącej przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekuna. Skarżąca wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie powinno jej przysługiwać od miesiąca złożenia wniosku (luty 2021 r.). W ocenie Sądu stanowisko skarżącej – w kontekście przedmiotowej sprawy – nie zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie według przywołanego już art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Potwierdzeniem powyższego jest treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., która wprost potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Przywołane unormowania mają jeden wspólny cel w postaci uniemożliwienia kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Odnosząc się bowiem do treści tego przepisu, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co następuje w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. Innymi słowy okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r. II SA/Ol 995/19 oraz z 28 września 2021 r., II SA/Ol 718/21). W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 29 lipca 2021 r. podjęła działanie w kierunku wyeliminowania negatywnej przesłanki w postaci prawa do zasiłku dla opiekuna, składając w tym zakresie stanowcze oświadczenie o rezygnacji z tego prawa i wnosząc o uchylenia decyzji przyznającej ten zasiłek "od 1 sierpnia 2021 r." (k. 29 akt admin.). Wójt Gminy B. rozpoznał wyżej wskazany wniosek skarżącej i decyzją z 29 lipca 2021 r. nr PS.4042.7.17.2014, na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję z 25 lipca 2014 r. przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna na ojca J. P., od dnia [...] sierpnia 2021 r., tj. zgodnie z żądaniem skarżącej. W przedmiotowej sprawie oznaczało to, że dopiero od [...] sierpnia 2021 r. skarżącej nie przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekuna i dopiero od tej daty przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Stanowczego podkreślenia przy tym wymaga, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącej, że decyzja ta (uchylająca) wobec zrzeczenia się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania stała się ostateczna i prawomocna. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. W związku z tym, na obecnym etapie nie ma już miejsca na formułowania ocen co do legalności tej decyzji, a tym samym, co do dopuszczalności bądź konieczności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z inną datą, w inny sposób lub z użyciem innej podstawy prawnej. Dopuszczenie takiej możliwości stanowiłoby nie tylko o naruszeniu art. 16 k.p.a., ale także art. 6 k.p.a. oraz godziłoby w zaufanie do organów państwa. Każda decyzja ostateczna zgodnie z omawianą zasadą podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Jednocześnie dodania wymaga, że decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Dotyczy więc zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Tym samym ani organ odwoławczy, ani Sąd nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W niniejszym postępowaniu granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Weryfikacja decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna dotyczy natomiast innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, a w związku z tym wymaga odrębnego postępowania. Nie było zatem podstaw, aby Kolegium rozstrzygało o zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Kolegium nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy B. z [...] lipca 2021 r. w kształcie dotyczącym spornego okresu. Dlatego słusznie w tym zakresie Kolegium wskazało, że data od której mogło przyznać wnioskowane świadczenie, uzależniona była od rozstrzygnięcia podjętego przez inny organ, a ewentualne skontrolowanie tej daty, czyli czuwanie aby strona nie poniosła negatywnych skutków obciążało ją samą (stronę), zwłaszcza, że działa przez zawodowego pełnomocnika. Nota bene uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna nastąpiło zgodnie z datą wskazaną przez samą skarżącą w piśmie z [...] lipca 2021 r. Podsumowując, skoro wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., dopiero od [...] sierpnia 2021 r., to brak było podstaw do przyznania żądanego świadczenia, za okres wcześniejszy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Tym samym należało uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. są niezasadne. Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.