III SA/Kr 1035/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. UZASADNIENIE L. S. w dniu 6 marca 2015 r. złożył wniosek o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. S w K, gdyż Sąd Rejonowy wyrokiem zaocznym z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] orzekł jego eksmisję z powyższego lokalu oraz ustalił, że nie przysługuje mu prawo do otrzymania lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy . Prezydent Miasta w piśmie z dnia 26 marca 2015 r. poinformował L. S. o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego prośby. Podał, że zgodnie z § 28 ust. 3 pkt 8 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń dopuszcza się odmowę przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w sytuacji orzeczenia eksmisji. W tej sytuacji jedyną możliwością ponownego rozpatrzenia sprawy jest uzyskanie wyroku sądu, w którym wnioskodawca otrzyma prawo do lokalu socjalnego, a zatem konieczne jest wzruszenie niekorzystnego wyroku. Od tego aktu L. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazał, że doręczone mu pismo jest decyzją administracyjną. Zarzucił naruszenie § 28 ust. 3 pkt 8 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] poprzez przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika, że do otrzymania lokalu socjalnego konieczne jest wzruszenie wyroku eksmisyjnego, podczas gdy w rzeczywistości przepis dopuszcza w takich sytuację odmowę przyznania prawa do lokalu, ale nie wyklucza możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku, naruszenie art. 8 i art. 15 K.p.a. poprzez próbę załatwienia sprawy w innej formie niż decyzja administracyjna oraz naruszenie art. 107 ust. 3 K.p.a. poprzez lapidarne uzasadnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 1 i 134 K.p.a. stwierdziło, że odwołanie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Ponadto sprawy dotyczące najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są sprawami cywilnymi i wszelkie wynikłe spory rozstrzygane są przez sąd powszechny. Wobec powyższego skoro pismo z dnia 26 marca 2015 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to odwołanie od tego rodzaju pisma należy uznać za niedopuszczalne. Tym samym zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie istnieje przedmiot zaskarżenia, to znaczy brak jest decyzji administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem odwołania. SKO stwierdziło również, że nie jest uprawnione do merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez L. S. odwołania. Na to postanowienie L. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając wadliwą interpretację art. 127 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na pismo Urzędu Miasta z dnia 26 marca 2015 r. nie służy odwołanie, podczas gdy w demokratycznym państwie prawa wszystkie czynności administracji publicznej powinny być poddane kontroli administracyjnoprawnej oraz sądowej, a także błędną interpretację § 28 ust. 3 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] poprzez przyjęcie, że odmowa wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu jest czynnością cywilnoprawną, a więc nie może zostać skontrolowana w trybie administracyjnym, podczas gdy przedmiotowe pismo spełnia wszystkie warunki jakim zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. powinna odpowiadać decyzja administracyjna. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty twierdząc, że organy celowo unikają stosowania formy decyzji administracyjnej, aby nie wyjaśnić wszechstronnie jego sprawy. Organy powinny rozstrzygnąć czy pismo Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestionowane przez L. S. postanowienie zapadło na wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym – Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Na tym etapie organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności możliwa jest ocena jego zasadności. Podejmowane przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego, co do dopuszczalności odwołania. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność pisma skarżącego, nazwanego "odwołaniem." Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że w tym przypadku odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Trafne jest stanowisko Kolegium, że kwestionowane w toku instancji przez skarżącego pismo z dnia 26 marca 2015 r. nr [...] nie mogło być uznane za decyzję administracyjną. Kwestia uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu podlega unormowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Wbrew stanowisku strony skarżącej, sprawa ta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt czy czynność, o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie, jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, mającym charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie akt Prezydenta Miasta nie spełniał przesłanek wskazanych w punktach a) i d). Jak wyżej wskazano kwestia uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu ma charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi m. in. podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu. Charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego nie zmienia fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta z 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, akt Prezydenta Miasta dotyczący odmowy przywrócenia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego w ramach uprawnień przysługujących najemcy, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Gminy, złożone przez jej organ. Odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Podkreślić należy również, że w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma charakter cywilnoprawny. Jednakże takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek L. S. nie dotyczył bowiem zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a jego treścią było przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Zatem sytuacja ta nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dotyczy uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Wobec powyższego pismo z dnia 26 marca 2015 r. nr [...], dotyczące kwestii przywrócenia tytułu prawnego do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. S w K, uznać należy za oświadczenie woli jednej ze stron - Gminy, złożone przez jej organ. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty. W takim razie pismo z dnia 26 marca 2015 r. nr [...] nie mogło być wzruszone odwołaniem. Na czynność z zakresu władztwa właścicielskiego gminy środek zaskarżenia nie przysługuje. Trafnie z kolei wobec tej kwestii podniosło Kolegium, że organ gminy nie był zobowiązany do wydawania w sprawie skarżącego żadnej decyzji administracyjnej, skoro ma ona charakter cywilnoprawny. Skoro wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, lecz uregulowania tytułu prawnego do lokalu, to organ odwoławczy nie mógł zatem podjąć innego rozstrzygnięcia, w ramach posiadanych kompetencji z art. 138 § 1 K.p.a., jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.