II SA/Wa 1621/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę UZASADNIENIE Komendant Służby Ochrony Państwa decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., art. 180 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 w związku z art. 181 pkt 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 828); zwanej dalej ustawą o SOP, § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 1223), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania J. C. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sytuacji, gdy zachodzą negatywne przesłanki do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również przyznać funkcjonariuszowi surogatów tego uprawnienia. Skoro zatem na gruncie ustawy o SOP, funkcjonariuszowi nie można przydzielić lokalu mieszkalnego z powodu uprzedniego skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (art. 181 pkt 1), to niedopuszczalne jest również przyznanie mu świadczenia zastępczego uregulowanego w art. 180 ust. 1. Zgodnie zaś z § 2 powołanego wyżej rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się jednorazowo. Organ zaznaczył, że J. C., jako byłemu funkcjonariuszowi Policji przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa w trybie art. 70 ustawy o SOP, przysługują uprawnienia z tytułu służby w SOP, zaś służbę w poprzedniej formacji należy traktować na równi ze służbą w SOP i z zachowaniem ciągłości (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP). Zaznaczył, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jaką otrzymał wnioskodawca, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.), jest identyczna w swej formie i treści jak ta, o którą aktualnie ubiega się w SOP. Nie może jej zatem otrzymać powtórnie, ponieważ przyznanie funkcjonariuszowi tego świadczenia dwukrotnie stanowiłoby oczywiste nadużycie prawa oraz stałoby w sprzeczności z jej charakterem (zasada jednorazowości). Istotą regulacji zawartych w art. 181 pkt 1 ustawy o SOP oraz w § 2 powołanego rozporządzenia, jest unikanie dwukrotnego realizowania ze środków Skarbu Państwa świadczeń przysługujących funkcjonariuszom. Dlatego w przypadku podjęcia służby w innej formacji funkcjonariusz, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc na cele mieszkaniowe, nie nabywa prawa do jej ponownego uzyskania od państwa. Odmienne rozumowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz wielokrotnie (dobrowolnie) zmieniający służbę, wielokrotnie otrzymywałby wsparcie państwa na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych funkcjonariuszy. W ocenie organu niezasadne jest stanowisko wnioskodawcy, że w niniejszej sprawie możliwe było zastosowanie – na zasadzie analogii – przepisu zawartego w art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, który stanowi, że funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną lub posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy uzyskany w związku z przyznaną pomocą finansową, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznaną pomoc finansową. Wyjaśnił, że regulacja ta, po pierwsze przewiduje postępowanie wobec funkcjonariuszy w wyjątkowej, ściśle określonej sytuacji (przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości przy jednoczesnym uprzednim zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych w poprzedniej miejscowości), a także w ściśle określony sposób, tj. jedynie poprzez możliwość przydziału lokalu mieszkalnego w naturze w nowym miejscu. Po drugie zaś, ewentualna realizacja powyższego uprawnienia odbywa się w toku innej procedury i w oparciu o inne przepisy wykonawcze niż przyznawanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, a mianowicie na podstawie wniosku funkcjonariusza o przydział lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby w trybie i na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2018 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa przeniesionemu do służby w innej miejscowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 1823). Ponadto podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym, które może zostać zainicjowane i toczyć się wyłącznie na wniosek strony (jak w niniejszej sprawie), wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego w swoim wniosku i to jego treść wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Skoro więc w przedmiotowym postępowaniu funkcjonariusz będący stroną, w całym jego przebiegu konsekwentnie wnioskował i domagał się przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, na podstawie art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, to Komendant Służby Ochrony Państwa nie mógł rozpoznać jego sprawy w oparciu o procedurę traktującą o przydziale lokalu dla przeniesionych funkcjonariuszy, wywodzoną z art. 184 ust. 1 ustawy o SOP. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że wnioskodawca w końcowej fazie postępowania deklarował zwrot pomocy uzyskanej w Policji, bowiem prawodawca przy przyznawaniu pomocy finansowej w SOP (a także we wszystkich innych służbach) w ogóle nie przewidział i nie dopuścił takiej możliwości. Z kolei wniosku o przydział lokalu z tytułu przeniesienia do innej miejscowości do chwili obecnej nie złożył. Natomiast kwestia czy wnioskodawcy przysługiwałyby uprawnienia przewidziane w art. 184 ustawy o SOP – przydział lokalu mieszkalnego (ust. 1) bądź tymczasowej kwatery (ust. 4) – mogłaby być ostatecznie rozstrzygnięta w toku odrębnego postępowania i po rozpoznaniu całokształtu okoliczności faktycznych, o ile zdecydowałaby się takie postępowanie zainicjować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że przed przeniesieniem do Służby Ochrony Państwa odbywał służbę w Policji. Na podstawie przepisów ustawy o Policji oraz decyzji z dnia [...] września 1997 r. nr [...] przyznano mu pomoc finansową na zakup mieszkania w [...]. Przy przeniesieniu do Służby Ochrony Państwa zmianie uległo miejsce pełnienia służby, co powoduje, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną lub posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy uzyskany w związku z przyznaną pomocą finansową, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznaną pomoc finansową. Zwrócił uwagę, że chociaż z treści powołanego przepisu wynika, iż dotyczy on funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, którzy zostają przeniesieni do służby w innej miejscowości, wydaje się, że z uwagi na cel jakiemu uregulowanie to służy, powinien znaleźć również odpowiednie zastosowanie do sytuacji, gdy osoba pełniąca służbę w innej formacji, poprzez przeniesienie do Służby Ochrony Państwa zmienia miejscowość pełnienia Służby. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisie art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, zgodnie, z którym funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Więzięnnej, Służby Celno-Skarbowej lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby. Jedynie przy przyjęciu takiego rozumienia przepisu możliwe jest zapewnienie, by funkcjonariusz który uzyskał wcześniej prawo do lokalu mieszkalnego w jednej miejscowości, bądź prawo do pomocy finansowej, mógł, po przeniesieniu się do SOP i zmianie, miejsca zamieszkania, mieć możliwość uzyskania lokalu, bądź pomocy finansowej w innym miejscu. Odmienna wykładnia powoduje, że funkcjonariuszowi przenoszącemu się do SOP, który już skorzystał z prawa do lokalu, pełniąc służbę w innej formacji, nie będzie przysługiwało prawo do lokalu po przeniesieniu, bez względu na miejsce pełnienia służby. W ocenie skarżącego organ nieprawidłowo wskazał na brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 184 ust. 1 ustawy o SOP. Wyraźnie bowiem oświadczył o zamiarze zwrotu pomocy finansowej, przyznanej mu przed przeniesieniem się do Służby Ochrony Państwa. Komendant Służby Ochrony Państwa zatem, na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2018 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa przeniesionemu do służby w innej miejscowości, powinien wydać decyzję o zwrocie uzyskanej uprzednio pomocy finansowej, tak by nie zachodziła negatywna przesłanka przyznania prawa. Niewątpliwie po zwrocie otrzymanych środków finansowych, jego sytuacja byłaby analogiczna z sytuacją osób, które pomocy finansowej jeszcze nie otrzymały. Podkreślił, że przyznania pomocy finansowej nie wyklucza okoliczność, iż zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, przenoszącemu się funkcjonariuszowi można przydzielić lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby. Również w tym przypadku odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, umożliwiający przyznanie pomocy finansowej funkcjonariuszowi, któremu nie przydzielono lokalu mieszkalnego. Przysługujące funkcjonariuszom SOP "prawo do lokalu" może zostać zrealizowane poprzez przydzielenie lokalu lub przyznanie pomocy finansowej, zaś spełnienie przesłanek przydzielenia lokalu jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanek przyznania pomocy finansowej. Powyższy wniosek można również wywieść ze stanowiska wyrażonego przez organ, polegającego na odmowie pomocy finansowej z powodu nieprzysługiwania prawa do lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy istniały podstawy do przyznania funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa dochodzonego świadczenia. W tym celu należy zatem dokonać wykładni przepisów art. 178 – 181 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o SOP regulujących materię uprawnień mieszkaniowych jej funkcjonariuszy. Podkreślenia przy tym wymagała kwestia tego, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza SOP do otrzymania omawianej pomocy finansowej, nie można wykładni wymienionych przepisów dokonać wyłączne na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych. Niezbędne jest bowiem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu nie tylko przepisów ustawy o SOP, ale też konstrukcji równokształtnych instytucji uregulowanych w innych ustawach dotyczących szeroko pojmowanych służb mundurowych. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w świetle art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Więziennej, Służby Celno-Skarbowej lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby. Zgodnie z § 13 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 111), Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Wnioskowane przez skarżącego świadczenie niewątpliwie ma charakter jednorazowy i co do zasady bezzwrotny, co oznacza, iż funkcjonariusz będący beneficjentem świadczenia mieszkaniowego nie może się ubiegać o jego przyznanie po raz kolejny. Jest to rozwiązanie systemowe występujące w służbach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dla przykładu, w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca określił, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W świetle zaś § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 864), pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej. Analogicznie w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu wskazuje się w art. 108 ust. 2, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej. Tożsame rozwiązania są stosowane na gruncie pragmatyki SOP. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy służby ochrony państwa, pomoc finansową przyznaje się funkcjonariuszowi jednorazowo. Podkreślić należy, iż skarżący będąc policjantem został przeniesiony do pełnienia służby w SOP i zachował ciągłość służby, a co za tym idzie zrealizował on swoje prawo do pomocy finansowej mocą decyzji Komendant Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...], które na podstawie powyżej powołanych przepisów ustawy o SOP i rozporządzenia wykonawczego muszą zostać uznane jako spełnione. W tej sytuacji funkcjonariusz SOP traci uprawnienie do pomocy mieszkaniowej, albowiem w świetle art. 181 pkt 1 ustawy o SOP, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 180. Słusznie przy tym organ podkreśla, iż pomoc finansowa jest formą zastępczą, pochodną od prawa przydziału lokalu mieszkalnego. Warto również zwrócić uwagę na treść art. 180 ust. 2 tej ustawy, który wprost stanowi, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, którego małżonek otrzymał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, pomoc finansową na uzyskanie lokalu w innych służbach, odprawę mieszkaniową lub ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Skarżący nie kwestionuje, iż pomoc finansową uzyskał pełniąc służbę w Policji w [...], lecz deklaruje jej zwrot, co zdaniem strony umożliwi ponowne uzyskanie pomocy finansowej w obecnym miejscu pełnienia służby, w którym nie ma zabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem skarżącego taką możliwość daje funkcjonariuszowi art. 184 ust. 1 ustawy o SOP. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie twierdzenie skarżącego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o SOP, funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje lokal mieszkalny przydzielony decyzją administracyjną lub posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy uzyskany w związku z przyznaną pomocą finansową, może być przydzielony lokal mieszkalny w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwolni wcześniej przydzielony lokal mieszkalny lub zwróci przyznaną pomoc finansową. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca dopuszcza przyznanie pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszowi SOP, który przed przeniesieniem do służby uzyskał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, pod warunkiem jednakże zwrotu uzyskanego świadczenia i z zastrzeżeniem ściśle określonej formy tej pomocy. Mianowicie wyłącznie uzyskania lokalu mieszkalnego. Rozszerzające rozumienie powołanego przepisu nie jest możliwe nie tylko ze względu na wykładnię językową, ale i systemową oraz celowościową. Niweczyłoby bowiem konstrukcję jednorazowości pomocy finansowej przyznawanej funkcjonariuszom podległym Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji na uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy domu we własnym zakresie. Nie można zaakceptować stanowiska, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu zachowa przymiot jednorazowości, gdy dopuszczalne będzie ponowne jej przyznanie w zależności od miejsca pełnienia przez funkcjonariusza służby. Wówczas taka pomoc będzie powtarzalna i utraci walor stałości przynależnej świadczeniu jednorazowemu. Watro w tym miejscu przywołać pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1688/14, iż: "Z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w szczególności z art. 108 ust. 2 wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwe stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa". W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).