II OSK 1573/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 466/07 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. oddalił skargę G. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 4 września 2006 r. G. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] marca 2006 r. (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zakładowi Energetycznemu Warszawa-Teren pozwolenia na budowę linii napowietrznej przy ul. "bez nazwy" i ul. [...] na działkach o nr ew. [...], [...], [...] we wsi F. D. w gminie R.. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2003 r. ustanawiającym służebność gruntową, inwestor upoważniony był do użycia pasa gruntu o szerokości 1 metra na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], podczas gdy zakres prowadzonej inwestycji wykracza poza ten obszar. Inwestor uzgadniał wprawdzie z właścicielami terenu lokalizacje poszczególnych elementów inwestycji, jednak zatwierdzony projekt odbiega od tych uzgodnień. Jednocześnie G. P. podniósł, że nie składał żadnych uwag w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ zakładał, że inwestor działa w dobrej wierze i w zgodzie z posiadanymi uprawnieniami do terenu. Starosta Pruszkowski decyzją z dnia [...] września 2006 r. (nr [...]), na podstawie 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania G. P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał powyższą decyzję w mocy, podnosząc ponadto, że odwołujący się w żaden sposób nie udokumentował zachowania ustawowego terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a., jak również nie wskazał podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę G. P. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem we wniosku o wznowienie postępowania powinna być wskazana oraz uzasadniona jedna z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Strona żądająca wznowienia postępowania zobowiązana jest również do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do jego wznowienia, a to ze względu na konieczność ustalenia, czy nie upłynął jednomiesięczny termin przewidziany w art. 148 § 1 bądź § 2 k.p.a. W rozstrzyganej sprawie skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powyższych przesłanek nie przytoczył. Nie można bowiem uznać za wskazanie podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. ogólnego stwierdzenia, że inwestor przy realizacji przedmiotowego obiektu wykroczył poza wyznaczoną służebność gruntową. Odnośnie udowodnienia okoliczności powzięcia wiadomości o podstawach wznowienia postępowania skarżący we wniosku w ogóle się nie wypowiedział. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł natomiast, że o podstawach do wznowienia postępowania dowiedział po stwierdzeniu, że doszło do naruszenia prawa. W skardze podał, że informację stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania powziął w dniu 10 sierpnia 2006 r., bez jakichkolwiek bliższych wyjaśnień. Skarżący nie udowodnił zatem okoliczności zachowania terminu. Odpowiadając na zarzut skargi, że w niniejszej sprawie organ powinien wznowić postępowanie z urzędu, Sąd wyjaśnił, że wznowienie postępowania z urzędu jest prawem organu, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą postawy do wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce jedynie w razie znalezienia przyczyny wznowienia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 466/07 złożył G. P., zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7, art. 147 oraz art. 148 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przebiegu postępowania w sprawie wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] września 2006 r., co doprowadziło do wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego - 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 147 k.p.a. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej (Starosta Pruszkowski oraz Wojewoda Mazowiecki) działali w sposób sprzeczny z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie, w szczególności w jaki sposób i kiedy skarżący powziął wiadomość o przesłankach do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dominujący pogląd w doktrynie głosi, iż organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wystarczający (art. 77 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) Z ostrożności procesowej skarżący wskazał ponadto, że nawet jeśliby organ przyjął iż wniosek wpłynął po terminie, to biorąc pod uwagę przepis art. 148 k.p.a. powinien on wznowić postępowanie z urzędu, a przynajmniej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W przedmiotowej sprawie zaistniały bowiem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. Wojewoda wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę naruszyli zatem przepisy art. 148 i art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Ustosunkowując się do zawartych w skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. W skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontrolnej działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego. Jedyny wyjątek od tej zasady może mieć miejsce w przypadku nieważności postępowania, a jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie żadna z jej przesłanek nie występuje. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw. Jako podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy stanu faktycznego. W petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano jednak żadnego przepisu postępowania, który w ocenie autora skargi kasacyjnej został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Podkreślić należy przede wszystkim, że Sąd administracyjny dokonuje kontroli w ramach zakreślonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia przepisów tej ustawy jednak skarżący w ogóle nie wskazał. Nieprawidłowy jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7, art. 147 oraz art. 148 k.p.a. przez błędną jego wykładnię. Przepisy powyższe wbrew twierdzeniu skarżącego mają charakter procesowy i są stosowane przed organami administracji publicznej. Nawet jednak gdyby przyjąć, że zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego został oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy go uznać za niezasadny. W orzecznictwie sądowym podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje kontrowersje. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39) przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Przyjmując nawet dopuszczalność postawienia w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzutu naruszenia jedynie przepisów k.p.a. stwierdzić trzeba, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli jak twierdzi skarżący, zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2003 r. ustanawiającym służebność gruntową, inwestor upoważniony był do użycia pasa gruntu o szerokości 1 metra na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], to o tym, że zakres prowadzonej inwestycji wykracza poza ten obszar (jako o okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) nie mógł się on dowiedzieć dopiero w dniu 10 sierpnia 2006 r. O fakcie tym skarżący dowiedział się już bowiem z treści doręczonej mu w dniu 10 kwietnia 2006 r. decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] marca 2006 r. Wynika z niej bowiem jednoznacznie, że zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Zakładowi Energetycznemu Warszawa-Teren pozwolenia na budowę linii napowietrznej przy ul. "bez nazwy" i ul. [...] na działkach o nr ew. [...], [...], [...] we wsi F. D. w gminie R., a wiec w zakresie odmiennym niż wnika z powołanej przez skarżącego treści aktu notarialnego z dnia z dnia [...] listopada 2003 r. Trafnie przyjął również Sąd I instancji, że wznowienie postępowania z urzędu jest prawem organu, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wznawiać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą postawy do wznowienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.