VII SA/Wa 777/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na czynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przekazania skargi według właściwości skargę oddala UZASADNIENIE B.M., W. W. i T. W. (dalej także: pasażerowie) wnieśli w dniu [...] stycznia 2015 r. skargę do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na przewoźnika lotniczego [...] w związku z odwołaniem w dniu [...] grudnia 2014 r. rejsu nr [...]relacji [...] – [...]. Pismem datowanym na [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powiadomił pasażerów, że przekazał skargę według właściwości organowi właściwemu w sprawie – [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepisem regulującym właściwość miejscową Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie skarg na naruszenie przez przewoźników praw pasażerów jest art. 16 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów (Dz. U. UE L 46z 17 lutego 2004 r. (dalej: rozporządzenie), który stanowi, iż każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia każdy właściwy organ, przez który w myśl art. 3 lit. c rozporządzenia należy rozumieć każdy organ publiczny ustanowiony na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym posiadający szczególne kompetencje w zakresie egzekwowania przepisów prawnych, które chronią interesy konsumentów, posiada uprawnienia w zakresie dochodzenia oraz uprawnienia do egzekwowania przepisów prawnych, niezbędne do stosowania niniejszego rozporządzenia i wykonuje je zgodnie z prawem krajowym. Stosownie do art. 1 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (zał. do Dz. U. z 1959 Nr 35, poz.212 ze zm., umawiające się Państwa uznają, że każde Państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium. Oznacza to, iż w czasie lotu jak i w czasie przebywania na terytorium danego państwa statek powietrzny podlega prawu tego państwa. Nie stoi to na przeszkodzie by statek ten dodatkowo podlegał prawu państwa rejestracji lub prawu siedziby przewoźnika, o ile prawo to nie jest sprzeczne z prawem państwa przebywania. Lot na trasie [...] – [...] jest lotem z terytorium Państwa Członkowskiego innego niż Rzeczpospolita Polska. Oznacza to, że organem odpowiedzialnym za wykonywanie postanowień rozporządzenia w stosunku do lotów na tej trasie jest organ wyznaczony przez Państwo, z którego terytorium nastąpił lub miał nastąpić start samolotu, a tym samym nie istnieje podstawa prawna, na mocy której Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nabyłby kompetencję do rozpatrzenia sprawy dotyczącej skarżonego lotu. W przedmiotowym przypadku prawodawca Republiki [...] wyznaczył jako organ odpowiedzialny – [...]. Jest to organ właściwy w sprawie skarg pasażerów dotyczących wszelkich lotów, których planowy start miał nastąpić z lotniska znajdującego się na terytorium Republiki [...] oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. Organ podkreślił, że przepisy o właściwości mają charakter gwarancyjny, by strony z góry wiedziały, który organ będzie wykonywał czynności, a w szczególności, który organ będzie orzekał. Stan taki nie tylko eliminuje możliwość celowych manipulacji dla osiągnięcia pożądanej treści wyroku, ale i zapobiega powstawaniu podejrzeń o takie zabiegi. W tym zakresie organ powołał się na postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., sygn. [...] (publ. [...]). W tej sytuacji organ, mając na uwadze dyspozycję art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi, iż w przypadku, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, przekazał skargę zgodnie z właściwością. W wyniku wniesienia przez pasażerów wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]na podstawie art. 37 ust. 2 k.p.a. uznał wezwanie za nieuzasadnione. Skargę na wyżej opisaną czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B.M., W. W. i T. W., wskazując, że lot odbywał się docelowo do [...] przez [...] (w ramach rezerwacji u jednego przewoźnika). Podnieśli, że zgodnie z art. 16 rozporządzenia każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. Jednocześnie każdy pasażer może wnieść do organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia na, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotycząca jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium. Na zasadzie artykułu 2 lit. h rozporządzenia za miejsce docelowe uznaje się miejsce lądowania określone na bilecie przedstawionym na stanowisku kontrolnym lub, w przypadku lotów łączonych, miejsce lądowania ostatniego lotu. W ocenie skarżących fakt, iż miejscem docelowym podróży był [...], a opóźnienie przylotu nastąpiło właśnie do tego portu lotniczego, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi. W ocenie skarżących, przekazanie sprawy organowi niebędącemu organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 k.p.a. pozbawiło go możliwości wniesienia wniosku w trybie art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a. i uniemożliwia dochodzenie roszczeń wynikających z rozporządzenia. Ponadto, zdaniem skarżących, zastosowanie art. 65 k.p.a. w stosunku do organu spoza art. 5 k.p.a. jest sporne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1164/13, z którego wynika, że organ administracji publicznej winien przestrzegać swej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości winien stosować przepisy art. 65-66 k.p.a. Z art. 16 ust. 1 rozporządzenia wynika, że każde z Państw Członkowskich ma obowiązek wyznaczenia organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich (spoza Unii Europejskiej) na te lotniska. Art. 16 ust. 2 rozporządzenia nie wprowadza dodatkowej właściwości dla rozstrzygnięcia o skardze decyzją merytoryczną, lecz daje uprawnienie każdemu pasażerowi do wniesienia skargi na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie. Tym samym rozporządzenie uprawnia każdy organ wyznaczony przez Państwo Członkowskie do przyjęcia skargi i zbadania, czy jest on organem właściwym w rozumieniu art. 16 ust. 1 rozporządzenia. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarga W. W. i T. W. została odrzucona wobec nieuiszczenia wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe dla sprawy jest ustalenie, w sprawach jakich lotów właściwy jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Art. 16 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "Każde Państwo Członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. W razie konieczności, organ ten podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów. Państwa Członkowskie informują Komisję o organie wyznaczonym na podstawie niniejszego ustępu". Powyższe oznacza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest właściwy w sprawach: 1) lotów z lotnisk znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz 2) lotów z lotnisk znajdujących się w krajach trzecich (niebędących Państwem Członkowskim Unii Europejskiej) na lotniska znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Lot skarżącego rozpoczął się na lotnisku w [...], a docelowym portem był [...] (z przesiadką w [...]). Republika [...] jest Państwem Członkowskim Unii Europejskiej, zatem nie można uznać, aby lot odbył się z lotniska znajdującego się w kraju trzecim na lotnisko znajdujące się w Rzeczpospolitej Polskiej. W tej sytuacji Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego prawidłowo przekazał skargę do organu wyznaczonego przez Republikę [...] do wykonywania zadań określonych w rozporządzeniu, tj. [...]. Jak wynika z przywołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1164/13, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego obowiązany był stosować k.p.a. Organ administracji publicznej winien przestrzegać swej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości winien stosować przepisy art. 65-66 k.p.a. Sąd wskazał, że rozporządzenie nałożyło na każde z Państw Członkowskich obowiązek wyznaczenia organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska (art. 16 ust. 1 zd. 1 in medio rozporządzenia). Tym samym określiło w sposób wyraźny (acte clair) właściwość organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do lotów z lotnisk znajdujących się na jego terytorium oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska. Organem odpowiedzialnym za wykonywanie postanowień rozporządzenia w Polsce był w dacie wniesienia skargi do organu – i jest nadal – Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co wynika z art. 205a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.). W związku z powyższym organ krajowy może zastosować art. 65 k.p.a. w celu przekazania sprawy organowi spoza wymienionych art. 5 k.p.a., a zarzut skargi tego dotyczący należy ocenić jako nietrafny. Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do art. 16 ust. 2 rozporządzenia każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium. Przepis ten daje pasażerowi jedynie prawo do wniesienia skargi do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 (w tym do organu niewłaściwego) lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie. Nie daje to jednak pasażerowi prawa do domagania się rozpoznania tej skargi przez organ, do którego została wniesiona. Podkreślenia wymaga, że pasażer ma prawo do rozpoznania sprawy przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, bowiem rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań zarzut skargi, dotyczący błędnej interpretacji art. 16 rozporządzenia przez organ, należy uznać za niezasadny. Wyjaśnić należy, że zasada określona w art. 2 lit. h rozporządzenia dotyczy określenia miejsca lądowania w przypadku lotów łączonych. Istotnie, miejscem lądowania był [...], jednak umknęło uwadze skarżącego, iż jego lot zapoczątkowany został w [...], czyli Państwie Członkowskim Unii Europejskiej. Tak sformułowany zarzut byłby zasadny, gdyby skarżący rozpoczął lot na lotnisku znajdującym się np. w [...], przesiadał się w [...] i leciał do [...]– wtedy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego byłby właściwy do rozpoznania skargi, bowiem lot zacząłby się na lotnisku kraju trzeciego, a zakończył w Rzeczpospolitej Polskiej. W sytuacji, gdy lot rozpoczął się w [...], czyli Republice [...], a zakończył w Polsce, sytuacja taka nie może mieć miejsca, bowiem w sprawach skarg dotyczących lotów zaczynających się na terytorium Republiki [...] właściwy jest organ wyznaczony przez to Państwo, czyli [...]. Skarżący niezasadnie uznał, że został pozbawiony prawa do zbadania przez Sąd właściwości organu – Sąd uczynił to w niniejszej sprawie, badając, czy czynność przekazania sprawy odpowiada prawu. Przekazanie sprawy organowi włoskiemu w żaden sposób nie uniemożliwia skarżącemu dochodzenia roszczeń wynikających z rozporządzenia. [...], rozpoznając skargi na przewoźników lotniczych, jest związany tym samym rozporządzeniem i orzeka zgodnie z wytycznymi orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tak samo jak Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Obawy skarżącego w tym zakresie są więc niezasadne. Podsumowując, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, a zaskarżoną czynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2015 r. za odpowiadającą prawu. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).