II SA/Wr 424/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. B., B. B. i J. B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postanowieniem z 7 VII 2021 r. (IF-O.7840.213.2021.RCH2) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda") odmówił I. B., J. B. i B. B. (dalej jako "strona skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Milickiego z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. i P. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], AM [...], obręb G., gmina M. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia wojewody oraz akt administracyjnych, strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) udzielającą pozwolenia na budowę. Starosta za strony postępowania uznał bowiem wyłącznie inwestorów, tj. M. Z. i P. Z., doręczając decyzję ich pełnomocnikowi w dniu 3 VI 2020 r. Strona skarżąca w dniu 20 IV 2021 r. wniosła odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podkreślając, że została pominięta w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 3 VI 2020r. (nr 143/2020) i dowiedziała się o sprawie dopiero z chwilą rozpoczęcia budowy. W ocenie wojewody nie zachodziły jednak podstawy do przywrócenia terminu, gdyż z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania może skorzystać wyłącznie podmiot, któremu organ doręczył decyzję, a tym samym termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg a następnie upłynął. Skoro zaś strona skarżąca nie została uwzględniona w postępowaniu administracyjnym jako strona i nie doręczono jej decyzji, to termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. W konsekwencji nie ma podstaw do jego przywrócenia. W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 110 § 1 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) się uprawomocniła, podczas gdy organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a doręczenie winno nastąpić na rzecz wszystkich stron, gdzie stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem decyzję odebrał w dniu jej wydania inwestor a sąsiedzi, których nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania obiektu nie zostali powiadomieni ani o wszczęciu postępowania (wbrew twierdzeniom uzasadnienia decyzji) ani nie została im doręczona decyzja; 2) art. 134 kpa poprzez uznanie, że zachodzą podstawy do odmowy przewrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Milickiego z dnia 3 VI 2021 r. (nr 143/2020), choć nie nastąpiło jeszcze stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; 3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 11, art. 8 oraz art. 107 § 3 kpa przez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, na skutek czego skarżącym zamknięto drogę do żądania obrony swoich praw. W związku z powyższym w skardze zażądano: uchylenia zaskarżonego postanowienia wojewody; zasądzenia kosztów postępowania, przeprowadzenia rozprawy, przesłuchania strony skarżącej na okoliczność daty zapoznania się z pozwoleniem na budowę oraz dopuszczenia dowodów z załączonej dokumentacji zdjęciowej i decyzji z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) na okoliczność zakresu oddziaływania inwestycji. W motywach skargi podniesiono w szczególności, że kwestionowane postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż wojewoda powinien w pierwszej kolejności stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu a dopiero później rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem wojewoda najpierw wydał kwestionowane postanowienie odmawiające przywrócenia terminu, zaś dzień później tj. dnia 8 VII 2021 r. wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadto wojewoda błędnie uznał, że decyzja z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) jest prawomocna, mimo że jej doręczenie nie nastąpiło wobec wszystkich osób, które powinny zostać uznane za strony. W skardze wyjaśniono również, że inwestycja objęta decyzją z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) wbrew jej treści wcale nie dotyczy budynku jednorodzinnego a warsztatu samochodowego, co wyklucza obowiązujący plan miejscowy. Nadmieniono również, że strona skarżąca posiadała interes prawny w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją z uwagi na objęcie jej nieruchomości zakresem oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 13 XII 2021 r. strona skarżąca uzupełniała argumentację skargi wyjaśniając, że powinna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a nadto załączając dodatkowe zdjęcia przedstawiające realizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mieści się w grupie postanowień kończących postępowanie administracyjne (zob. np postanowienie NSA z 21 X 2008 r., II OSK 1489/08; wyrok NSA z 21 I 2010 r., II OSK 120/09 – CBOSA). Oznacza to, że od tego rodzaju postanowienia przysługuje skarga do sądu administracyjnego nawet w przypadku, gdy następnie organ wydał kolejne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do art. 59 § 2 kpa, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Jak wynika z powyższego, przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy temu terminowi "uchybiono". Chodzi zatem o sytuację, gdy termin do wniesienia odwołania przez konkretną stronę rozpoczął swój bieg, a następnie upłynął z przyczyn niezawinionych przez stronę. Tymczasem, jak trafnie zauważył wojewoda, w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie zachodziła. Z uwagi na pozbawienie strony skarżącej możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) – dalej jako "pozwolenie na budowę", nie była ona adresatem pozwolenia na budowę i nie zostało ono jej doręczone w toku postępowania. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej zostało ograniczone cezurą czasową. Odwołanie wnosi się bowiem w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Upływ terminu do wniesienia dowołania skutkuje uzyskaniem przez decyzję wydaną w pierwszej instancji waloru ostateczności, a tym samym chroniona jest jej trwałość (art. 16 § 1 kpa). W sytuacji zatem, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu organ doręczył wydaną w sprawie decyzję, zaś strony decyzji tej nie zaskarżyły w ustawowym terminie, decyzja staje się ostateczna i może zostać zakwestionowana tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. Oczywiście zawsze w takiej sytuacji mógłby pojawić się problem podmiotów, którym przysługiwał status stron zakończonego postępowania, a które bez własnej winy zostały pozbawione w nim udziału. Tym samym powstaje pytanie, czy pominięta w postępowaniu strona może realizować swój interes prawny, poprzez wniesienie odwołania w terminie czternastu dni liczonych od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji, czy też powinna w takim przypadku wnioskować o wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, powołując się na okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Problem ten był już wielokrotnie analizowany w literaturze i rozstrzygany w orzecznictwie. Przyjęcie pierwszego stanowiska obligowałoby do zaakceptowania wstępnego założenia, w myśl którego decyzja mogłaby się stać w istocie ostateczną tylko w przypadku, gdy zostanie doręczona wszystkim stronom postępowania (niezależnie od tego czy organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił krąg stron czy też nie). Założenie takie nie wytrzymuje jednak konfrontacji ani z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), ani z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli bowiem ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania z powodu niezawinionego przez stronę pozbawienia jej udziału w postępowaniu, to okoliczność ta explicite wskazuje, że nieuwzględnienie przez organ wszystkich stron w postępowaniu nie stanowi przeszkody dla uzyskania przez decyzję wydaną w takim postępowaniu cechy ostateczności. Zatem, pomimo wadliwości postępowania, decyzja administracyjna stanie się ostateczna z chwilą, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu upłynie bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. Zasadnie więc przyjęto stanowisko, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, można liczyć tylko od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tak B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008, s. 599). Słusznie podnosi się przy tym argument, że wznowienie postępowania otwiera przed pominiętą stroną ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu drugiej instancji. Szukanie w takim przypadku ochrony w instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewniałoby stronie jedynie udział w postępowaniu odwoławczym, co godzi w przyznane jej prawo do dwuinstancyjnego postępowania (E. Iserzon (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, E. Iserzon, J. Starościak, Warszawa 1970, s. 223 – 224). Pogląd ten zyskał poparcie Naczelnego Sadu Administracyjnego, który już w motywach wyroku z dnia 5 XII 1997r. stwierdził, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (sygn. I SA 1329/95, publ. ONSA 1998/3/103; podobnie: wyrok NSA z dnia 27 VIII 1999 r., IV SA 1758/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 VII 1999 r., IV SA 703/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 VIII 1998 r., IV SA 1094/96, niepubl.). W konsekwencji stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy wojewoda nie miał podstaw do przywrócenia stronie skarżącej terminu do wniesienia odwołania. Skoro bowiem termin ten wobec strony skarżącej, jako pominiętej w postępowaniu, nigdy nie rozpoczął biegu, to tym bardziej nie można orzec o jego przywróceniu. Jedynym zatem możliwym orzeczeniem w świetle stosowanego art.59 § 2 kpa była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co też wojewoda uczynił. Z powyższych względów nie można zgodzić się z argumentem skargi, jakoby decyzja administracyjna mogła uzyskać walor ostateczności wyłącznie w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym nie pominięto żadnej osoby mającej w nim interes prawny i wszystkim takim osobom decyzję doręczono. Wojewoda nie mógł też naruszyć art. 134 kpa, skoro kwestionowanym postanowieniem tego przepisu nie stosował ani nie interpretował. Na marginesie należy zaznaczyć, że jeśli wraz z odwołaniem wniesiono wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to jest oczywiste, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przywrócenie terminu. Wojewoda nie naruszył również procesowych obowiązków o charakterze dowodowym. Okoliczności faktyczne niezbędne do zastosowania art. 59 § 2 kpa były w sprawie bezsporne. Wojewoda nie negował faktów powołanych przez stronę skarżącą a jedynie przeprowadził ich prawną ocenę. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325, ze zm.) – dalej "ppsa". Sąd nie zastosował art. 106 § 3 ppsa i nie przeprowadził uzupełniających dowodów. Jak wynika z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy żaden z powołanych dowodów nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 1 pkt 3 ppsa.