II OZ 421/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty S. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 137/24 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty S. w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 27 grudnia 2023 r., nr AB-II.7840.4.11.2021.ED w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 137/24, oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty S. w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 27 grudnia 2023 r., nr AB-II.7840.4.11.2021.ED w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W skardze na wyżej powołaną decyzję Wspólnota S. w B. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że wstrzymanie wykonania decyzji jest niezbędne, ponieważ przystąpienie do realizacji pozwolenia na budowę grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia członkom Wspólnoty, właścicielom odrębnej własności lokali znacznej szkody w mieniu, nadto może spowodować trudne do odwrócenia skutki, w tym skutki takie jak tąpnięcia ściany istniejącego budynku. Dodatkowo z uwagi na toczące się postępowanie cywilne w przedmiocie zasiedzenia służebności gruntowych, przystąpienie do wykonania pozwolenia na budowę utrudni weryfikację stanu faktycznego istniejącego wokół budynku przy ul. S. [...]. 28 marca 2024 r. skarżąca nadesłała kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaznaczyła, że 7 marca 2024 r. Wojewoda Podlaski wydał postanowienie, którym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest konieczne z uwagi na realne niebezpieczeństwo katastrofy budowalnej, która może być następstwem prowadzenia głębokich, sięgających poniżej ścian nożnych istniejącego budynku Wspólnoty, prac ziemnych, wykopów. Inwestor zaplanował przedsięwzięcia jednoetapowe, zgodnie z projektem zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, głębokie wykopy odbędą się jednocześnie przy elewacji północnej i zachodniej budynku. Linia planowanych garaży i ław fundamentowych znajduje się poniżej głębokości ścian nożnych istniejącego budynku. Skarżąca dodała, że ściany nośne budynku Wspólnoty nie były badane przez rzeczoznawcę, konstruktora, podczas gdy logika i doświadczenie życiowe wskazują, że prace ziemne polegające na wybraniu ziemi poniżej istniejących ścian budynku Wspólnoty, spowodują utratę podparcia istniejącego obiektu na jego całej elewacji północnej i w znacznej części elewacji zachodniej. Problem ten skarżąca szerzej opisała w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przywołał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiega się wstrzymanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i handlem, parkingami nadziemnymi i murkami oporowymi wraz z siecią cieplną i przyłączem cieplnym, oświetleniem terenu, doziemną kanalizacją deszczową i zagospodarowaniem terenu na przedmiotowych działkach. Wyjaśnił też, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Według stanowiska Sądu wskazywane we wniosku okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Obawy skarżącej dotyczące ewentualnego niebezpieczeństwa dla statyki budynku Wspólnoty nie są w żaden sposób uprawdopodobnione, a twierdzenia o oparciu się o logikę i doświadczenie życiowe nie mogą zostać uwzględnione. Sąd zauważył, że kwestia możliwości uszkodzenia i naruszenia bryły budynku Wspólnoty została przeanalizowana w toku postępowania administracyjnego i ustalono, że ściany kondygnacji podziemnej (wspólnej dla obu budynków) zostały cofnięte w stosunku do ścian kondygnacji nadziemnych. Zgodnie z informacją znajdującą się na k. 230 projektu architektoniczno-budowalnego zaprojektowano palisadę stanowiącą zabezpieczenie wykopu oraz pełniącą funkcję bariery ochronnej istniejących budynków przed oddziaływaniem projektowanych budynków. W ekspertyzie technicznej wskazano także, że wzniesienie projektowanych budynków w sąsiedztwie istniejącego budynku Wspólnoty nie spowoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania (k. 42-48 projektu architektoniczno-budowalnego). Zdaniem Sądu, ewentualna szkoda wynikająca z uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie realizacji robót budowlanych obciąża wyłącznie inwestora. Odnosząc się do argumentu skarżącej dotyczącego zniszczenia dowodów w sprawie dotyczącej nabycia służebności gruntowych na przedmiotowej nieruchomości, Sąd zaznaczył, że postępowanie w tej sprawie, zgodnie z twierdzeniami skarżącej, toczy się przez Sądem Rejonowym w Białymstoku. Zatem to w gestii tego sądu jest ewentualne zabezpieczenie dowodów mogących mieć znaczenie w prowadzonej przed tym sądem sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota S. w B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając postanowienie w całości. Powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie wskazał okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, co skutkowało odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki uprawniające Sąd do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ze względu na grożącą skarżącej znaczną, szkodę i nieodwracalne skutki wykonania decyzji; b. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez ich wadliwe niezastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia z pominięciem akt sprawy, zawierających okoliczności wskazujące na zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonego pozwolenia na budowę, w konsekwencji czego doszło do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w miejsce postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów w oparciu o art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania A. sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w B. wniosła o oddalenie zażalenia. W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów podniesionych w zażaleniu kwestionując ich zasadność, jednocześnie podnosząc, że skarżąca nie uzasadniła w sposób właściwy złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz wywiedzionego zażalenia na wydane przez Sąd I instancji postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Nie sposób uznać, że skarżąca sprostała powyższemu wskazując w piśmie z 28 marca 2024 r., że: "Wstrzymanie wykonania decyzji jest konieczne z uwagi na realne niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej, która może być następstwem prowadzenia głębokich, sięgających poniżej ścian nośnych istniejącego budynku Wspólnoty, prac ziemnych, wykopów. Inwestor zaplanował przedsięwzięcie jednoetapowe, zgodnie z projektem zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, głębokie wykopy odbędą się jednocześnie przy elewacji północnej i zachodniej budynku. Linia planowanych garaży i ław fundamentowych znajduje się poniżej głębokości ścian nośnych istniejącego budynku. Należy dodać, że ściany nośne budynku Wspólnoty nie były badane przez rzeczoznawcę, konstruktora, podczas gdy logika i doświadczenie życiowe wskazują, że prace ziemne, polegające na wybraniu ziemi, poniżej istniejących ścian budynku Wspólnoty, spowodują utratę podparcia istniejącego obiektu na jego całej elewacji północnej i w znaczącej części elewacji zachodniej." Ustosunkowując się do przytoczonego fragmentu należało przyjąć, że samo twierdzenie strony nie jest wystarczające do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Z kolei Sąd I instancji nie jest upoważniony do poszukiwania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia (por. postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 876/13, LEX nr 1432381). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049), czego skarżąca nie wykazuje, a treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie potwierdza, by doszło w nim do wyjścia poza zgromadzony w aktach materiał. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Kluczowe w kontekście rozpoznawanego zażalenia kwestionowane stanowisko Sądu I instancji, co do konieczności odrębnego uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, wpisuje się zaś w ugruntowane w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowane również przez skład orzekający w niniejszej sprawie (por. m.in. postanowienia NSA z: 18.05.2004 r., FZ 65/04, LEX nr 1405435; 11.10.2023 III FZ 396/23, LEX nr 3618765; 21.11.2023 r., II OZ 664/23, LEX nr 3618765 oraz z 12.12.2023 r., III OZ 609/23, LEX nr 3703102). Na marginesie należy też wskazać, że ewentualne przytoczenie dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji, oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. (zob.: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61.; postanowienia NSA: z 12.09.2014 r., II OZ 917/14; z 23.06.2014 r., II OZ 601/14; z 29.11.2013 r., II GZ 684/13; z 10.10.2013 r., II OZ 862/13; z 8.10.2013 r., I OZ 851/13; z 21.03.2013 r., II OZ 194/13; z 10.11.2011 r., II OZ 1074/11). Z tych też względów przytoczone w zażaleniu zarzuty należy uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.