II SA/Kr 1422/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [....] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 30 lipca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z 25 czerwca 2014 r. nr [....] , po rozpatrzeniu zgłoszenia [....] S.A. w W. z 17 czerwca 2014 r. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku przy ul. [....] , działka nr [....] obr. [....] w K. , wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [....] S.A. z siedzibą w W. ww. robót budowlanych. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z dostarczoną dokumentacją zgłaszana we wniosku inwestycja obejmuje instalację na dachu budynku trzech konstrukcji antenowych o wysokości 2.99 m, podestów obsługowych, dróg kablowych, sześciu anten sektorowych, jednej anteny radioliniowej, modułów radiowych RRU oraz szaf telekomunikacyjnych. Analizując dostarczone dokumenty organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " (uchwała Rady Miasta K. nr [....] z dnia 7 lipca 2010 r.) na terenie 6U - tereny zabudowy usługowej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a tej uchwały ustala się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, poprzez zakaz lokalizacji w granicach obszaru planu masztów antenowych i wolnostojących stacji bazowych telefonii komórkowej. Zdaniem organu zgłoszone konstrukcje antenowe stanowią maszty, na których zamontowane są anteny. W związku z powyższym wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym masztów antenowych, na dachu budynku narusza ustalenia wyżej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. [....] S.A. w W. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że organ błędnie zakwalifikował antenową konstrukcję jako maszt. Wskazała, że zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, maszt antenowy jest antenową konstrukcją wsporczą z odciągami, natomiast zaplanowane przez skarżącą konstrukcje antenowe nie posiadają odciągów. Skarżąca podniosła również, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem Urzędu Miasta K. – Biura Planowania Przestrzennego znak [....] z 01.10.2013 r. w sprawie zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym stwierdzono, że "...ustalenia planu miejscowego nie ustanawiają zakazów uniemożliwiających lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie wprowadzają rozwiązania planistyczne, określające sposób realizacji takich inwestycji". Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez organ art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wojewoda [....] decyzją z 30 lipca 2014 r. znak [....] ., na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 P.b. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " dopuszcza budowę i lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury elektroenergetycznej i telekomunikacyjnej (§10 ust. 1 pkt 1 lit. f). Należy więc uznać, że zakaz dotyczy tylko określonego typu urządzeń telekomunikacyjnych, jakimi są między innymi maszty antenowe. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentami odwołania, że brak odciągów pozbawia możliwości zakwalifikowania danej konstrukcji do masztów antenowych. Podniesiono, że rolą odciągów jest wzmocnienie i ustabilizowanie konstrukcji w danym miejscu. Jak wynika z dołączonych do zgłoszenia rysunków, funkcję tę przy zgłaszanej inwestycji pełnią zastrzały mocowane do masztu i budynku za pomocą innych rozwiązań konstrukcyjnych. Wyjaśniono, że nie jest słuszny również argument, że wniesiony sprzeciw narusza Ustawę o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a w szczególności jej art. 46 ust. 2, bowiem zdanie pierwsze tego przepisu brzmi: "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń". Podniesiono, że ponieważ ustalenia ww. planu miejscowego wprowadzają zakaz lokalizacji określonego typu obiektu z zakresu łączności, wyklucza to możliwość ich budowy na tym terenie. [....] S.A. w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozpoznanie sprawy i obciążenie organu administracji kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 6 P.b., poprzez uznanie, iż zgłoszone konstrukcje wsporcze pod instalacje telekomunikacyjne naruszają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, - błędną interpretację § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[....] " oraz § 3 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r., ze zm.) poprzez uznanie, iż zgłoszone konstrukcje wsporcze pod instalacje telekomunikacyjne są masztami telekomunikacyjnymi. Skarżąca podniosła, że maszt telekomunikacyjny jest obiektem wolnostojącym, a jego elementem charakterystycznym są odciągi, czyli giętkie połączenia stabilizujące konstrukcję, co odróżnia maszt od wolnostojącej wieży antenowej, która odciągów nie posiada. Jeżeli maszt telekomunikacyjny jest wolno stojącą konstrukcją wsporczą anten i urządzeń radiowych z odciągami, a zgłoszone konstrukcje antenowe to elementy rurowe z zastrzałami, czyli sztywnymi połączeniami rurowymi, to nie sposób ich uznać za maszty. Zarzucono, że zapis § 10 ust. 1 pkt 2 lit a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[....] " jest mało precyzyjny. Pojęcie stacji bazowej nie jest zdefiniowane, jest zwyczajowym pojęciem technicznym, mogącym w praktyce oznaczać skrajnie różne obiekty, jednak w żadnym przypadku pojęcie to nie może być podstawą do kwalifikacji prawnej obiektu. Przywołany wyżej zapis planu miejscowego najpierw zabrania lokalizacji masztów, czyli obiektów wolnostojących, a następnie zabrania lokalizacji wolnostojących stacji bazowych telefonii komórkowej (można przypuszczać, że chodziło o wolnostojące maszty i wieże antenowe). Skarżąca stwierdziła, ze trudno powiedzieć, dlaczego sformułowano przepis w tak niejednoznaczny sposób i należy uznać, iż jest to błąd organu uchwalającego plan. Zdaniem skarżącego drogą interpretacji można dojść do przekonania, że intencją tej regulacji jest zakaz lokalizacji wolnostojących masztów i wież telekomunikacyjnych w obszarze planu. Taką interpretację potwierdza pismo z Biura [....] z dnia 1 października 2013 r. znak: [....] , które było załącznikiem do zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych. Ponadto skarżąca wskazała, że regulacja § 10 ust. 1 pkt 2 lit a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[....] " narusza art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który stanowi, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Stacje bazowe telefonii komórkowej są inwestycjami celu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1506/06), a więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zakazywać ich lokalizowania w żadnym przypadku, nawet jeżeli są obiektami wolnostojącymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości, popierając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wojewoda wskazał jednak, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do stosowania wykładni rozszerzającej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi akt prawa miejscowego i winien być bezwzględnie respektowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie spór pomiędzy stroną skarżącą, a organami administracji architektoniczno-budowlanej dotyczył tego, czy planowana przez stronę skarżącą inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " w K. W związku z powyższym należało określić charakter antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku (których zbudowanie planowała skarżąca, a zamiar ten zgłosiła organowi) w odniesieniu do wprowadzonego w § 10 ust. 1 pkt 2 lit a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[....] " zakazu lokalizacji w granicach obszaru planu masztów antenowych i wolnostojących stacji bazowych telefonii komórkowej. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, ma związek z unormowaną w art. 30 P.b. instytucją zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zakres jej zastosowania został uregulowany w art. 30 ust. 1 P.b. i jest ściśle powiązany z treścią art. 29 ust. 1- 3 P.b. W art. 29 ust. 1 P.b. wymieniono obiekty budowlane, natomiast w ust. 2 także inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. Z definicji legalnych zamieszczonych w art. 3 P.b. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o: budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6); robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (7); budowli - każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie, zawarte w tym przepisie jest jedynie przykładowe. W art. 3 zdefiniowano także szereg innych istotnych pojęć, w tym obiektu budowlanego, budynku, budynku jednorodzinnego, budowli, urządzenia budowlanego. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21; 1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a; 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13; 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W myśl art. 30 ust. 2 P.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Jak stanowi art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1-3 P.b. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1), budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2) albo zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (art. 30 ust. 6 pkt 3). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie przez organ, czy zamierzone budowa lub roboty budowlane należą do tego właśnie trybu, a jeżeli tak, to czy odpowiadają one wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ nie powinien dopuścić do ich realizacji. Składany przez inwestora wniosek powinien zawierać dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wnioskowana inwestycja jest zlokalizowana na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " w K. (uchwała Rady Miasta K. nr CV/1411/10 z dnia 7 lipca 2010 r.) na terenie 6U - tereny zabudowy usługowej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a tej uchwały ustala się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, poprzez zakaz lokalizacji w granicach obszaru planu masztów antenowych i wolnostojących stacji bazowych telefonii komórkowej. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził, że trafnie organ ustalił, iż zgłoszone antenowe konstrukcje wsporcze w istocie stanowią maszty antenowe, na których zamontowane są anteny (opisane w zgłoszeniu jako trzy konstrukcje antenowe o wysokości 2.99 m, sześć anten sektorowych, jedna antena radioliniowej) wraz z modułami radiowymi RRU oraz szafami telekomunikacyjnymi, podestami obsługowymi i drogami kablowymi. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " dopuszcza budowę i lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury elektroenergetycznej i telekomunikacyjnej (§10 ust. 1 pkt 1 lit. f). Z powyższego wynika, że zakaz określony w §10 ust. 1 pkt 2 lit. a dotyczy tylko określonego typu urządzeń telekomunikacyjnych, jakimi są między innymi maszty antenowe, a zatem nie narusza ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., poz. 106, nr 675). Prawidłowo organ uznał, że brak odciągów nie pozbawia danej konstrukcji charakteru masztu antenowego. Istotnie bowiem rolą odciągów jest wzmocnienie i ustabilizowanie konstrukcji w danym miejscu. Jak wynika z dołączonych do zgłoszenia rysunków, funkcję tę w przypadku zgłaszanej inwestycji pełnią zastrzały mocowane do masztu antenowego i budynku za pomocą innych rozwiązań konstrukcyjnych. Nie mógł przynieść zamierzonego skutku również zarzut skarżącej naruszenia § 3 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r., poz. 219, nr 1864 ze zm.). Wprawdzie trafnie skarżąca podniosła, że elementem charakterystycznym masztu telekomunikacyjnego (co odróżnia maszt od wolnostojącej wieży antenowej) jest posiadanie konstrukcji wsporczych, które w szczególności mogą mieć postać odciągów. Jednak konstrukcje antenowe - elementy rurowe z zastrzałami - czyli sztywnymi połączeniami rurowymi, również należy uznać za maszty antenowe w rozumieniu ww. planu miejscowego. Pismo z Biura [....] z dnia 1 października 2013 r. znak: [....] i prezentowane tam stanowisko w żadnym razie nie jest źródłem prawa, nie może zatem mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto w niniejszej sprawie nie jest rolą Sądu ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta K. nr CV/1411/10 z dnia 7 lipca 2010 r. i prawidłowości zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " w K. Niniejsze postępowanie służy jedynie ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [....] . Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że planowane przez skarżącą, a opisane w zgłoszeniu z dnia 17 czerwca 2014 r. zamierzenie wykonania robót budowlanych z uwagi na jego przedmiot narusza prawo, a konkretnie § 10 ust. 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji roboty te nie mogą być zrealizowane, a zaskarżona decyzja organu jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił bezzasadną skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 P.p.s.a.