VIII SA/Wa 751/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE 1.1. Decyzją z [...] lipca 2013 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku Rady Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w W. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "MF") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej z [...] maja 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Minister Finansów wskazał między innymi art. 16 ust. 1 – 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). 1.2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że skarżąca pismem z [...] maja 2013 r. skierowanym drogą elektroniczną, powołując się na przepisy u.d.i.p., wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) Co było przedmiotem podróży służbowej wiceministra A. P. odbytej w okresie [...] maja 2013 roku (np. udział w naradzie, konferencji, szkoleniu)? Prosimy o podanie ogólnego zakresu przedmiotu tego wyjazdu; 2) Kosztu ww. podróży służbowej (przejazd, nocleg, wyżywienie); 3) Kopii polecenia wyjazdu służbowego. Minister pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. udzielił odpowiedzi na pytania 1 oraz 2 – w zakresie dotyczącym kosztów noclegu i wyżywienia z wyłączeniem danych dotyczących poniesionych kosztów przejazdu, a także poinformował wnioskodawcę, że treść poleceń służbowych nie stanowi informacji publicznej. Organ uznał, że żądane informacje w zakresie kosztów przejazdu posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z powodu braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. szczególnego interesu publicznego), decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił skarżącej udostępnienia ww. informacji publicznej. 1.3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji w całości. Postawiła jej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem. 1.4. Decyzją z [...] lipca 2013 r. MF utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2013 r. Wszystkie zarzuty skarżącej uznał za niezasadne. Powołał treść stosownych przepisów u.d.i.p. Zauważył, że przepisy tej ustawy nie zawierają definicji legalnej informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na opinie doktryny w tym zakresie i poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na tej podstawie wywiódł, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Zaś jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W efekcie czego powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Odnosząc powyższe do wniosku skarżącej organ uznał, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie dysponuje gotowymi danymi niezbędnymi do udzielenia informacji objętych treścią wniosku skarżącej. Ich uzyskanie wymaga bowiem przetworzenia posiadanych danych, w tym weryfikacji dokumentacji źródłowej, oraz dokonania na tej podstawie stosownych zestawień (obliczeń i analiz) z zaangażowaniem środków osobowych. Konieczność przetworzenia informacji determinuje w szczególności fakt, iż danych dotyczących kosztów pojedynczego wyjazdu w ramach podróży służbowej - wbrew sugestiom wnioskodawcy - nie można znaleźć wprost w kartach drogowych pojazdów użytkowanych w Ministerstwie Finansów. Zgodnie z wykorzystywanym w Ministerstwie Finansów wzorem karty drogowej, zawiera ona, poza danymi identyfikującymi pojazd, wyłącznie informacje o jego przebiegu - w ramach wykonanych jazd z określeniem ich dat i miejsc, oraz dane dotyczące ilości zatankowanego paliwa - z określeniem dat tankowania i stanu na ten czas licznika. Karta drogowa nie zawiera w szczególności informacji dotyczących ilości zużytego paliwa w trakcie wykonywania konkretnej jazdy (trasy), cen paliw w okresie realizacji danego wyjazdu, jak również pozostałych danych dotyczących kosztów związanych z eksploatacją danego pojazdu (np. kosztów: przeglądów, ubezpieczenia, wykonanych napraw, pracy kierowcy itd.), co de facto stanowi ogólny koszt użytkowania pojazdu, który przekłada się także na koszt każdej pojedynczej odbytej jazdy - przygotowanie rzetelnej informacji w oczekiwanym przez wnioskodawcę zakresie wiąże się więc z koniecznością dokonania przez organ stosownych wyliczeń oraz analiz wszystkich dokumentów związanych z eksploatacją danego pojazdu. Zdaniem Ministra Finansów, żądane informacje stanowią w świetle powyższego informacje publiczne przetworzone, do których udzielenia niezbędne jest wykazanie spełnienia przesłanki interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Czyli wykazania realnego znaczenia tych informacji dla funkcjonowania struktur publicznych. Skarżąca spełnienia takiej przesłanki nie wykazała. Analizując istotę i charakter żądanej informacji - koszt przejazdu w ramach jednej podróży służbowej - w szczególności w kontekście realnego znaczenia dla funkcjonowania struktur publicznych, poprawy, usprawnienia wykonywania zadań publicznych oraz istotności dla potencjalnie dużej liczby podmiotów lub ogółu obywateli organ ustalił, że przesłanka szczególnego interesu publicznego w przedmiotowym przypadku nie zachodzi. Także w związku z przepisami ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). Skarżąca odmówiła wskazania przesłanek, o których mowa w art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ich wystąpienia nie wskazała we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie. Reasumując, Minister Finansów uznał, że skoro wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznych przetworzonych, a skarżąca nie wykazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to zasadna była odmowa udostępnienia tych informacji. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, wystąpiła o nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych oraz włączenie ich do akt sprawy (celem wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której nie można udostępnić bez wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postawiła zarzuty naruszenia przepisów: - art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; - art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; - art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. 2.2. Obszernie uzasadniając skargę jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Za wadliwe uznał dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Stwierdził, że zaskarżona decyzja, w kontekście nałożonych przez k.p.a. na organy administracji publicznej obowiązków (w szczególności w art. 107 § 1 – 3), nie zawiera podstawowych składników decyzji administracyjnej. Brak jest też prawidłowego uzasadniania faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej, uzasadnia to wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jakimi danymi organ dysponował oraz jakie czynności i dlaczego przesądzają o powstaniu informacji publicznej przetworzonej. Za niewystarczające uznał samo przytoczenie wyrwanych z kontekstu zdań z wyroków sądów. Brak jest bowiem związku między cytatami, a stanem prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe. Nie wiadomo, z jakich powodów organ odmówił udostępnienia informacji. Nie wskazał nadto, które informacje i w jakim zakresie mogą być objęte tajemnicą prawnie chronioną. Nadto organ naruszył powołane przepisy Konstytucji oraz u.d.i.p., gdyż zaprezentował taką interpretację przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej. W konsekwencji, niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej. W dalszej części skargi jej autor rozwinął swoje zarzuty, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W podsumowaniu skarżąca uznała, że wydane w sprawie decyzje godzą w konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi, zaś Minister i pracownicy MF błędnie utożsamiają konieczność przekształcenia informacji z jej przetworzeniem i pozyskaniem całkiem nowej informacji. Organ nie przedstawił żadnego logicznego argumentu dla stwierdzenia, że udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. To, że nie mamy do czynienia z ogromną liczbą dokumentów potwierdza także fakt eksploatacji w Ministerstwie Finansów stosunkowo niewielkiej liczby pojazdów służbowych, przez co liczba kart drogowych tych pojazdów w okresie kilkunastodniowym również nie powinna być znaczna. 2.3. W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją objętą jego żądaniem. Świadczy to o tym, że informacje te stanowią informacje publiczne przetworzone. Zauważył, że skarżąca nie wykazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wystąpienia takiej przesłanki nie dopatrzył się też organ odwoławczy, także przez pryzmat przepisów ustawy o związkach zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać warto, że stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że informacje, o których mowa w zaskarżonej decyzji, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie przez Ministra Finansów szeregu informacji publicznych dotyczących poniesionych kosztów przejazdu podróży służbowych wskazanego we wniosku urzędnika Ministerstwa Finansów. Istota sporu dotyczy zaś charakteru żądanych informacji, tj. czy są to informacje proste, czy też przetworzone. Charakter tych informacji może mieć bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku uznania ich za informacje przetworzone, wymagane jest od wnioskodawcy wykazanie istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Minister Finansów odmówił skarżącej udzielenia żądanych informacji publicznych, gdyż uznał, że stanowią one w całości informacje publiczne przetworzone. Skarżąca nie wykazała zaś spełnienia przesłanki interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpienia takiej przesłanki nie dopatrzył się także organ działając z urzędu. Zdaniem skarżącej, wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie szeregu informacji publicznych prostych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, z jakich względów MF przyjął, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznych przetworzonych. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie potraktował ww. informacje za informacje przetworzone. 3.3. Ramy prawne. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1), do których stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przewidzianym w przepisach art. 16 ust. 2 u.d.i.p. 4. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i nie naruszają wskazanych przez skarżącą przepisów. Minister Finansów wykazał bowiem, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych. Sąd podziela stanowiska Ministra Finansów, że w świetle jego wyjaśnień charakter przetworzony ma przykładowo informacja publiczna dotycząca poniesionych kosztów przejazdu ww. urzędnika. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12; Lex nr 1254775). W realiach niniejszej sprawy Minister Finansów wykazał jednak, że wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków udzielenie informacji publicznej w zakresie kosztów podróży służbowych ww. urzędnika: "Konieczność przetworzenia informacji determinuje w szczególności fakt, iż danych dotyczących kosztów pojedynczego wyjazdu w ramach podróży służbowej - wbrew sugestiom wnioskodawcy - nie można znaleźć wprost w kartach drogowych pojazdów użytkowanych w Ministerstwie Finansów. Zgodnie z wykorzystywanym w Ministerstwie Finansów wzorem karty drogowej, zawiera ona, poza danymi identyfikującymi pojazdu, wyłącznie informacje o jego przebiegu - w ramach wykonanych jazd z określeniem ich dat i miejsc, oraz dane dotyczące ilości zatankowanego paliwa - z określeniem dat tankowania i stanu na ten czas licznika. Karta drogowa nie zawiera w szczególności informacji dotyczących ilości zużytego paliwa w trakcie wykonywania konkretnej jazdy (trasy), cen paliw w okresie realizacji danego wyjazdu, jak również pozostałych danych dotyczących kosztów związanych z eksploatacją danego pojazdu (np. kosztów: przeglądów, ubezpieczenia, wykonanych napraw, pracy kierowcy itd.), co de facto stanowi ogólny koszt użytkowania pojazdu, który przekłada się także na koszt każdej pojedynczej odbytej jazdy - przygotowanie rzetelnej informacji w oczekiwanym przez wnioskodawcę zakresie wiąże się więc z koniecznością dokonania przez organ stosownych wyliczeń oraz analiz wszystkich dokumentów związanych z eksploatacją danego pojazdu." Tym samym ww. informację publiczną uznać należy za informację przetworzoną. W realiach tej sprawy udostępnienie przedmiotowych informacji podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem żądanie przez organ od skarżącej wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji, było prawidłowe. Minister Finansów, uzasadniając zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji przetworzonych, wskazywał na takie niezbędne dla jej wytworzenia czynności jak: weryfikacja dokumentacji źródłowej, ustalenie czy są w niej zawarte informacje chronione prawem, sporządzenie zestawień wymagających dodatkowych obliczeń i analiz, ewentualne usunięcie danych chronionych prawem, jak i zaangażowanie do ich pozyskania określonych środków osobowych. W ocenie Sądu taka argumentacja organu co do uzasadnienia, że czyni to żądane informacje informacjami przetworzonymi, jest trafna. Podkreślenia wymaga tu decydująca okoliczność, iż w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności powstanie nowa informacja. 5. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku.