I OSK 2004/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 169/22 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 14 stycznia 2022 r., nr SKO.41/3801/OS/2021 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 169/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: organ II instancji, SKO) z 14 stycznia 2022 r., nr SKO.41/3801/OS/2021, w przedmiocie zasiłku okresowego W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 §1 w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz pozbawiły skarżącą prawa czynnego udziału w postępowaniu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. odmówiły przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku okresowego, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania tego zasiłku skarżącej stał interes społeczny; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa związku z art. 41 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901; dalej: ups) poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego na opłacenie opieki, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustaw ppsa oraz w związku z art. 41 pkt 2 ups poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącej pomocy w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z 20 stycznia 2021 r., w którym skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pieniężnego na opłacenie opieki i pielęgnacji od 1 lutego 2021 r. w wysokości 701 zł miesięcznie "w przypadku niemożności wykonania decyzji OPS 4530/1/2021 przez GOPS N.". Decyzją tą, wydaną 11 stycznia 2021 r., Wójt Gminy N. przyznał stronie odpłatne częściowo usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania od 1 lutego 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Orzeczeniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z 9 września 2021 r. Wójt Gminy N. (dalej: organ I instancji) odmówił stronie przyznania zasiłku okresowego z przeznaczeniem na opłacenie opieki i pielęgnacji. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z 14 stycznia 2022 r., zaś zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę strony na decyzję organu II instancji. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ups, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (do 31 grudnia 2021 r. kwoty 701 zł), zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei według art. 41 pkt 2 ups, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, od spełnienia którego zależy przyznanie zasiłku okresowego, uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 1 ups. W tej sytuacji organy administracji obu instancji zasadnie rozważyły możliwość przyznania stronie zasiłku okresowego w oparciu o art. 41 pkt 2 ups, uznając ostatecznie, że nie ma ku temu podstaw, ponieważ w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący możliwość przyznania tego świadczenia pomimo przekroczenia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Z oceną tą nie zgadza się skarżąca kasacyjnie. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku, stanowiącego przesłankę udzielenia pomocy w formie przewidzianej w art. 41 pkt 2 ups. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjmuje się, że jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy, pod którym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zatem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zatem świadczenie przyznawane na podstawie ww. przepisu ma charakter szczególny, wyjątkowy, związany z zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności (por. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16, z 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3318/15, z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1039/22). Nadto świadczenie to przyznawane jest na zasadzie uznania administracyjnego, na co wskazuje użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może być przyznany". Wobec tego, nawet w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek, organ administracji nie jest zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie organy administracji oraz Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że w odniesieniu do skarżącej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 2 ups. Z akt sprawy wynika, że sytuacja bytowa skarżącej od pewnego czasu nie zmienia się. W postępowaniu administracyjnym nie kwestionowano trudnej sytuacji zdrowotnej strony, która od lipca 2020 r. legitymuje się orzeczeniem ZUS o trwalej niezdolności do samodzielnej egzystencji, a od lipca 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Potrzeba udzielenia skarżącej wsparcia w postaci usług opiekuńczych stanowi jednak normalne następstwo wieku strony oraz jej schorzeń, które mają przewlekły charakter, nie wynika natomiast z nadzwyczajnej, niespodziewanej i wyjątkowej okoliczności. Tym bardziej, że takie realne wsparcie zostało stronie przyznane przez organy pomocy społecznej, gdyż jak ustalono od sierpnia 2020 r. skarżąca miała zapewniane usługi opiekuńcze w wymiarze wynikającym z jej aktualnej sytuacji zdrowotnej. Nie wystąpiło natomiast żadne szczególne zdarzenie, które pogorszyłoby dotychczasową sytuację strony. Skarżąca nie wskazała na zaistnienie niespodziewanych i nagłych okoliczności, które uzasadniałyby uznanie sytuacji, w jakiej się znalazła, za szczególną. Takiej okoliczności nie stanowi – powołany w skardze kasacyjnej – fakt uchylenia przez WSA decyzji, mocą których przyznane zostały skarżącej usługi opiekuńcze, co zdaniem skarżącej oznacza, że do czasu wydania kolejnej decyzji, brak jest podstawy prawnej do świadczenia usług opiekuńczych na rzecz strony, a więc ma ona prawo ubiegać się o przyznanie jej zasiłku na pokrycie kosztów usług opiekuńczych zapewnionych we własnym zakresie. Należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie strona wnioskowała o przyznanie świadczenia pieniężnego na ww. cel na okres od lutego 2021 r. w przypadku "niemożności wykonania decyzji OPS 4530/1/2021 przez GOPS N.". Tymczasem decyzją tą, wydaną 11 stycznia 2021 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, przyznano stronie usługi opiekuńcze na okres od 1 lutego do 30 czerwca 2021 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO 14 kwietnia 2021 r. Obie decyzje zostały uchylone przez WSA dopiero 13 października 2021 r. Usługi opiekuńcze zostały przyznane stronie przez organy pomocy społecznej także na kolejne okresy (od 2 sierpnia do 31 grudnia 2021 r., od 18 października 2021 r. do 30 czerwca 2022 r.). Oznacza to, że w niniejszej sprawie, zarówno w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, strona miała zapewnione usługi opiekuńcze finansowane z pomocy społecznej. Decyzje przyznające te usługi pozostawały bowiem wówczas w obrocie prawnym, zatem organy orzekające w tej sprawie musiały je uwzględnić. Inną kwestią jest natomiast, że strona z tej pomocy nie chciał skorzystać, nie przyjmowała bowiem zgłaszających się do niej opiekunów, wyznaczonych przez organ pomocy społecznej, nie przedstawiając jednocześnie żadnych racjonalnych, rzeczowych i obiektywnych powodów odmowy przyjęcia przyznanej pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego jest adekwatny do zakresu sprawy i wystarczający do jej rozstrzygnięcia, został on też wszechstronnie i prawidłowo oceniony, jako niedający podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 2 ups. Oznacza to, że organy administracji prawidłowo uznały, że nie została spełniona ustawowa przesłanka determinująca przyznanie zasiłku okresowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Ocena ta nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ppsa w powiązaniu z art. 80 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 10 §1 w związku z art. 79 § 1 i 2 kpa oraz art. 41 pkt 2 ups. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zebrany materiał został właściwie rozpatrzony, zaś strona miała zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie było potrzeby przeprowadzenia w sprawie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka opiekunki M. G. (zatrudnionej przez GOPS) w celu weryfikacji jej oświadczenia, co do przebiegu wizyty złożonej skarżącej 28 kwietnia 2021 r. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przywołany przepis nakazuje zatem dopuścić jako dowód w postępowaniu administracyjnym nie tylko dowody wymienione przykładowo w zdaniu drugim (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności"), lecz "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Nadto, wymienione w kodeksie środki dowodowe nie mają przypisanej określonej hierarchii ich wartości. Wprawdzie z woli ustawodawcy w pewnych przypadkach dowodzenie określonych faktów może nastąpić tylko ściśle określonymi środkami dowodowymi, to jednak w kontekście okoliczności, których dotyczy rozpatrywany zarzut kasacyjny, nie ma przepisów szczególnych, które by to przewidywały. Sporne "oświadczenie" (k. 53 akt adm.) to dokument, w którym w istocie zawarto dwa oświadczenia, mianowicie: oświadczenie specjalisty pracy socjalnej OPS w N. – H. L. o złożonym wobec niej oświadczeniu opiekunki M. G. oraz oświadczenie tej ostatniej, co do przebiegu wizyty u skarżącej. Dokument ten został podpisany przez obie wymienione osoby. Z treści tego dokumentu wynika, że 28 kwietnia 2021 r. ww. opiekunka zgłosiła się do skarżącej w celu świadczenia usług opiekuńczych, o której to wizycie strona została uprzedzona pismem z 20 kwietnia. Na miejscu mąż skarżącej poinformował opiekunkę, że żona nie może z nią rozmawiać, gdyż źle się czuje i śpi. Poinformował również o tym, co należałoby do obowiązków opiekunki, szczególny nacisk kładąc na palenie w piecu-kotle, przygotowanie opału, rąbanie drewna. Po stwierdzeniu opiekunki, że da sobie z tym radę, bo u jednego ze swoich podopiecznych również rąbie drewno, mąż skarżącej wyraził opinię, że jednak nie podoła ona obowiązkom. Opiekunka oświadczyła również, że mąż skarżącej złożył jej propozycję wzięcia udziału w "kombinacjach finansowych" związanych z opłatami za usługi, które uznała ona za niezgodne z prawem i dlatego nie wyraziła zgody na ewentualne świadczenie usług u skarżącej. Nie jest trafne, prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że stwierdzenia organów administracji oraz WSA, co do zaistnienia w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy faktycznie zaistniała potrzeba korzystania przez skarżącą z usług innych osób, niż wyznaczone przez OPS, pozostają jedynie dywagacjami i domniemaniami wywiedzionymi z ww. spornego dokumentu, nie znajdującymi żadnego oparcia w ustaleniach faktycznych poczynionych zgodnie z przepisami kpa, w szczególności wobec braku weryfikacji relacji opiekunki poprzez przesłuchanie jej w charakterze świadka. Należy bowiem zauważyć, że w kontekście wskazanych wątpliwości, fakt nie przyjmowania przez skarżącą osób wyznaczanych przez organ opieki społecznej na opiekunów, z którymi strona konsekwentnie odmawiała kontaktu, jak i fakt braku możliwości wykonania przez opiekunów usług opiekuńczych w ramach pomocy społecznej, były w sprawie niesporne. Jakkolwiek bowiem skarżąca w skardze oraz w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że opiekunki składały oświadczenia na jej szkodę we współpracy z OPS, to jednocześnie strona wprost przyznawała ww. okoliczności. Zatem fakty te nie były kwestionowane w sprawie. Nadto, wynikają one nie tylko ze spornego dokumentu, lecz znajdują potwierdzenie także w oświadczeniu złożonym przez opiekunkę U. P. wobec specjalisty pracy socjalnej OPS w N. – H. L., na okoliczność przebiegu wizyty u skarżącej 1 lutego 2021 r. (k. 12 akt adm.). W rezultacie, skoro przedmiotowe fakty nie były sporne i zostały już dostatecznie wyjaśnione, nie było zatem potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w celu ich weryfikacji. Co więcej, prowadząc takie postępowanie organ administracji mógłby się narazić na zarzut nieefektywnego procedowania wbrew wymogom ekonomiki postępowania administracyjnego. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny, w którym wskazano na brak ustaleń co do istnienia interesu społecznego, który sprzeciwiałby się przyznaniu skarżącej wnioskowanego przez nią zasiłku okresowego. W niniejszej sprawie niemożliwe było przyznanie skarżącej świadczenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 ups, wobec bezspornego przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z podanych powyżej względów, brak było także podstaw do przyznania stronie szczególnego świadczenia, o którym mowa w art. 41 pkt 2 ups. Przepisy art. 38 ust. 1 oraz art. 41 ups określają pozytywne przesłanki, od których spełnienia zależy przyznanie wymienionych w nich świadczeń z pomocy społecznej. Jedynie w razie ustalenia, że w danej sprawie może zostać przyznane świadczenie zgodnie z przepisami regulującymi daną formę pomocy, organ może dokonać oceny danego przypadku przez pryzmat przesłanek ogólnych, określonych w art. 7 kpa, w tym w kontekście przesłanki interesu społecznego. Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie organy administracji ustaliły, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, zarówno w na podstawie art. 38 ust. 1 ups, jak i art. 41 ups, to w konsekwencji nie było potrzeby ustalania, czy przyznaniu wnioskowanego świadczenia sprzeciwiał się interes społeczny. Reasumując należy stwierdzić, że w okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania ustaleń i ocen organów obu instancji, gdyż decyzja o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego była prawidłowa. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.