I OSK 866/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/22 w sprawie ze skargi Z. L. i J. L. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 46/21 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Z. L. i J. L. po 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem sumy pieniężnej; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Z. L. i J. L. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2022 r. I SA/Wa 1616/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. L. i J. L. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2021 r. I SAB/Wa 46/21: 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Z. L. i J. L. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z 28 września 2021 r. I SAB/Wa 46/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W[....] przy ulicy Z[...] (obecnie F[...]), oznaczoną hip. 3[...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W dniu 5 stycznia 2022 r. akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu. Zatem termin załatwienia sprawy upływał 5 maja 2022 r. Pismem z 14 kwietnia 2022 r. Z. L. i J. L. wezwali organ do wykonania wyroku sądu o sygn. akt I SAB/Wa 46/21. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opatrzonej datą 26 maja 2022 r., Z. L. i J. L. zarzucili Prezydentowi m. st. Warszawy niewykonanie wyroku z 28 września 2021 r. I SAB/Wa 46/21. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na szereg czynności podjętych w toku postępowania w celu zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie. We wspomnianym na wstępie wyroku z 12 października 2022 r. I SA/Wa 1616/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że skarga jest częściowo zasadna. Zwrócił uwagę na regulację art. 286 § 2 p.p.s.a., z której wynika, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z akt sprawy wynikało, że odpis prawomocnego wyroku z 28 września 2021 r. wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi został doręczony Prezydentowi 5 stycznia 2022 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony powyższym wyrokiem Sądu upłynął zatem 5 maja 2022 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 12 października 2022 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z 14 kwietnia 2022 r., którym wezwali Prezydenta m. st. Warszawy do wykonania wyroku z 28 września 2021 r. I SAB/Wa 46/21. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że prowadzenie przez Prezydenta postępowania po wyroku zobowiązującym organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę długość przekroczonego terminu załatwienia sprawy, a także okoliczność, że po otrzymaniu wydanego w sprawie I SAB/Wa 46/21 wyroku sądu organ podjął w sprawie szereg czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego. Między innymi wystąpił o uzupełnienie opinii fotogrametrycznej celem oceny i opisu zdjęć lotniczych, a także uzupełnienie opracowania geodezyjnego o wykreślenie i rozliczenie dawnej nieruchomości hipotecznej na terenie objętym dawnym lotniskiem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie im sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby organ w sposób celowy nie podejmował odpowiednich działań w sprawie zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej Z. L. i J. L., którzy zaskarżyli wyrok w części tj. odnośnie pkt 1 wyroku, w którym Sąd nie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny ponad tą orzeczoną w wysokości 1.000 zł; w pkt 2 wyroku w którym Sąd stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt 3 w części, w jakiej Sąd oddalił skargę - pomimo notorycznego i uporczywego niewykonywania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku tego Sądu z 28 września 2021 r. I SAB/Wa 46/21. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 1.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku; 2) art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy. Ewentualnie, w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie: 3) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 1.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku; 4) art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy; 5) art. 154 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy zdaniem Skarżących bezczynność ta wynikała ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, a nie z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności, że przedmiotowa sprawa została odpowiednio wyjaśniona od strony faktycznej, w sprawie została wydania opinia geodezyjna, potwierdzająca, że nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych Skarżących po dniu 5 kwietnia 1958 r, a zatem konieczność wydania orzeczenia merytorycznego jest w pełni uzasadniona. Mając na względzie obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., o którym mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji, zarzucono również naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 , a także naruszenie art. 1 - Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - przez brak zastosowania w sposób skuteczny regulacji pozwalającej na wyegzekwowanie prawomocnego orzeczenia sądu, co prowadzi do wieloletniego stanu oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("Konwencja"), przez nie przyznanie odpowiedniego zadośćuczynienia Skarżącym za zaistniałą przewlekłość postępowania, którego zasadność przyznania wynika z treści przedmiotowego przepisu, a także orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ("ETPC"). Z powyższych względów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia; co do pkt 2 przez stwierdzenie, ze bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ponieważ w okolicznościach danej sprawy jedynie taka kwota może stanowić realny środek, mogący przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia oraz realną rekompensatę za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Nadto wniesiono o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny mającej na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego, a mianowicie "Czy w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającym skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, określając wybór i wysokość stawek dostępnych środków prawnych takich jak grzywna czy suma pieniężna, Sąd bierze pod uwagę jedynie okres od przekazania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sprawie bezczynności do wydania wyroku ze skargi na niewykonanie ww. wyroku., czy też należy brać pod uwagę całokształt sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a." Zarzuty skargi kasacyjnej zostały obszernie uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., który notabene został przywołany w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, a także zarzut naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przypomnieć należy, że art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę [na niewykonanie wyroku – art. 154 § 1 p.p.s.a.] sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi, o której mowa w § 1 art. 154 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Skarżący kasacyjnie odwołują się wprawdzie do funkcji dyscyplinującej sumy pieniężnej, przyznawanej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., ale w przywołanych wyżej okolicznościach faktycznych, wynikających z akt sprawy, suma pieniężna powinna zostać przyznana ze względu na swoją podstawową funkcję – kompensacyjną. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna jest instytucją całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym odszkodowania i zadośćuczynienia. W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej wskutek niewykonania orzeczenia sądu (art. 154 § 4 p.p.s.a.). Jak podnosi się też w orzecznictwie, warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r. V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Europejski Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 I OSK 2230/17; z 10 listopada 2022 r. III OSK 2036/21; z 7.12.2022 r. I OSK 2173/21, LEX nr 3482536). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej ostatniej ustawie przyjęto, że sumę pieniężną przyznaje się w wysokości od 2000 do 20 000 złotych, przy czym wysokość sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania (art. 12 ust. 4). W okolicznościach tej sprawy przekroczenie terminu wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2021 r. I SAB/Wa 46/21, w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji w tej sprawie, wynosiło nieco ponad pięć miesięcy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 3 i uznał, że przyznanie na rzecz skarżących po 1000 zł tytułem sumy pieniężnej jest kwotą wystarczającą. Nie jest przy tym zasadna teza skarżących kasacyjnie (ta uwaga dotyczy kwestii wysokości ewentualnej grzywny i sumy pieniężnej), że w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku (art. 154 § 1 p.p.s.a.), okres bezczynności organu w wykonaniu wyroku i stan bezczynności organu prawomocnie stwierdzony w poprzednim prawomocnym wyroku ze skargi na bezczynność (art. 149 p.p.s.a.), powinny być brane łącznie pod uwagę przy wymierzaniu grzywny i sumy pieniężnej. Są to bowiem dwie odrębne sprawy, a w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może orzekać poza jej granicami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Poprzedni stan bezczynności i jego skutki został już bowiem prawomocnie osądzony. Jak przyjęto w uchwale NSA z 3.02.1997 r. OPS 12/96 (ONSA 1997/3, poz. 104), która zachowuje swoją aktualność także na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a.: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot". Rację ma przy tym pełnomocnik skarżących kasacyjnie, że – ogólnie rzecz ujmując – długość postępowań toczonych przed Prezydentem m. st. Warszawy na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. ma wymiar systemowy, o czym sądy administracyjne obydwu instancji wiedzą z autopsji, rozpoznając, także po wielokroć, różne środki zaskarżenia w tego typu sprawach. Natomiast w konkretnej sprawie mogą być brane pod uwagę tylko okoliczności wynikające ze sprawy, której dotyczy skarga. Ewentualne ustalenia i rozstrzygnięcia, które zapadły w sprawie ze skargi na bezczynność, mogły być kwestionowane tylko poprzez środki zaskarżenia od wyroku WSA z 28 września 2021 r. I SAB/Wa 46/21. Mając na uwadze te ostatnie wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się natomiast naruszenia art. 154 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., co do charakteru stwierdzonej bezczynności organu, odnoszonej tylko do bezczynności w zakresie wykonania wyroku z 28 września 2021 r. "W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność" (por. wyrok NSA z 26.07.2022 r. I OSK 1674/21, LEX nr 3372282). Sąd I instancji wykazał, że po otrzymaniu wskazanego wyroku i akt sprawy organ wykonywał czynności bezpośrednio zmierzające do jej rozstrzygnięcia. Okres przekroczenia przez organ wyznaczonego przez sąd terminu do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę charakter tego typu spraw, nie był natomiast relatywnie nadmierny w chwili orzekania przez Sąd I instancji. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja w sprawie została wydana 28 kwietnia 2023 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Te wszystkie okoliczności powodują też, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w zbyt małej wysokości, bo tylko 1.000 zł. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ, po wydaniu wyroku ze skargi na bezczynność, w sposób celowy uchylał się od wydania rozstrzygnięcia. Pamiętać należy o zasadniczej różnicy, jaka występuje pomiędzy grzywną a sumą pieniężną. Wymierzenie grzywny organowi administracji nie zawsze jest działaniem efektywnym. "Tymczasem przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma zawsze wymiar dolegliwości finansowej. Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, czego aż nadto dowodzi niniejsza sprawa, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności" (zob. wyrok NSA z 11.05.2018 r. I OSK 2230/17, LEX nr 2504614). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kompensacja dolegliwości z tym związanych, w okolicznościach tej sprawy, powinna przeważać nad funkcją represyjną grzywny, co determinowało sposób rozstrzygnięcia sprawy, ale też najefektywniej mogło służyć realizacji prawa z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pozostałe normy konstytucyjne i konwencyjne powołane w skardze kasacyjnej nie mogły być oceniane w tym postępowaniu, w którym nie rozstrzygano sprawy w znaczeniu materialnym, na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 154 § 7 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. W pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona (pkt 2 wyroku) w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.