III SA/Po 924/09

SENTENCJA Dnia 30 grudnia 2009roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi "A" spółki jawnej J. M., M. M. w T. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego nr [...] oddala skargę /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/W. Długaszewska UZASADNIENIE W dniu 30 marca 2009 r. firma "A" spółka jawna J. i M. M. przystąpiła do konkursu Nr [...] dla Działania 1.2 "Wsparcie rozwoju MSP" składając wniosek w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego o dofinansowanie projektu pt. "Rozwój firmy "A" poprzez inwestycje w innowacje technologiczne". Pismem z dnia [...] lipca 2009 roku, o nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Wdrażania Programu Regionalnego poinformował wnioskodawcę o tym, iż projekt został poddany ocenie merytorycznej, która zakończyła się wynikiem negatywnym. Komisja Oceny Projektów przyznała łączną liczbę 23 punktów, co stanowił 53,49% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. Zgodnie z Regulaminem Konkursu Nr [...] – projekty, które otrzymały mniej niż 60 % maksymalnej do uzyskania liczby punktów, zostają odrzucone i nie podlegają ocenie. W piśmie wyszczególniono kryteria wraz z punktacją, przy czym w ramach kryteriów 10,13,15,16,17 przyznano 0 punktów, a w ramach kryteriów 7,11,18 obniżoną liczbę punktów. W złożonym proteście właściciel firmy zakwestionował ocenę kryteriów merytorycznych, tj. 7,10,11,15 i 18. Odnośnie kryterium 7 beneficjent uznał, iż przedsiębiorstwo przedstawiło potencjał techniczny, finansowy i merytoryczny niezbędny do realizacji oraz trwałego utrzymania przedsięwzięcia, a posiadanie patentu w odniesieniu do prowadzonej działalności w żaden sposób nie wpływa na potencjał gwarantujący efektywną i kompleksową realizację projektu. Kryterium Nr 10 zostało zdaniem beneficjenta pozbawione punktacji poprzez niezasadne przyjęcie, iż strona nie zaoferowała nowego produktu w wyniku zrealizowanego projektu. Zdaniem składającego protest, w wyniku realizacji inwestycji do oferty zostaną wprowadzone nowe modele trumien, które będą się charakteryzować innowacyjnym, niepowtarzalnym wyglądem. Ich wykonanie nie byłoby możliwe, gdyby nie możliwości jakie dają innowacyjne maszyny i urządzenia wnioskowane w inwestycji. Nowe trumny zostaną zaoferowane innej kategorii odbiorców niż dotąd produkowane jako produkt z "wyższej półki". W zakresie kryterium nr 11 beneficjent uznał, iż realizacja projektu o światowej skali innowacyjności z dziedziny produkcji trumien wzmocni pozycję konkurencyjną przedsiębiorstwa i nie ma znaczenia dla oceny tego kryterium uznanie przez organ, iż ograniczony zakres rzeczowy projektu obniża ocenę tego kryterium. W zakresie spełnienia kryterium 15 beneficjent uznał, iż wystarczającym jest posiadanie niecertyfikowanego systemu zarządzania, który dołączono do wniosku. W ocenie składającego protest spełniono kryterium nr 18, gdyż zakres wykonanych prac B + R był wystarczający w celu przeprowadzenia wstępnej selekcji rozwiązań poszczególnych elementów przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu protestu orzeczeniem Komisji Odwoławczej z dnia [...] listopada 2009 r. oddalono go w całości. W uzasadnieniu wskazano, iż liczba punktów za kryterium Nr 7 wynika z przeprowadzonej szerokiej analizy zagadnień obejmującej potencjał przedsiębiorstwa. Zdaniem organu - ocenie podlega obecnie posiadany potencjał. Brak patentów, wystarczających zasobów kapitałowych oraz doświadczenia w prowadzeniu projektów inwestycyjnych z funduszy unijnych ma wpływ na obecnie posiadany potencjał firmy. Tym samym może to wpłynąć na brak zapewnienia gwarancji przez firmę w efektywnej i kompleksowej realizacji projektu. W zakresie kryterium nr 10 organ uznał, iż za udoskonalenie produktów strona otrzymała punkty w kryterium Nr 9, natomiast nowe modele trumien nie stanowią nowego produktu w rozumieniu kryterium. Nie zostanie bowiem wprowadzony nowy produkt, gdyż nowe modele nie różnią się przeznaczeniem od poprzednio wytwarzanych a przedstawione zmiany dotyczą jedynie nowego wzornictwa, wyglądu zewnętrznego, zwiększenia jakości oraz wytworzenia w jednej lakierni. W ramach oceny kryterium Nr 11 Komisja Odwoławcza po zapoznaniu się z całą dokumentacja konkursową ustaliła, iż planowany projekt inwestycyjny nie spowoduje zwiększenia poziomu sprzedaży produktów na rynku zagranicznym, wprawdzie wpłynie na rozwój firmy, ale w umiarkowany sposób na jej konkurencyjność z uwagi na brak dywersyfikacji prowadzonej dotychczas działalności. Projekt dotyczy tylko rozszerzenia dotychczasowej oferty produktowej. Organ uznał dalej, iż planowany projekt inwestycyjny nie spowoduje zwiększenia poziomu sprzedaży produktów na rynku zagranicznym. Brak przyznania punktów w zakresie kryterium nr 15 organ uzasadnił tym, iż posiadanie własnego, autorskiego, niecertyfikowanego systemu zarządzania jakością jest dokumentem, który posiada każda firma dla zapewnienia zachowania wewnętrznych procedur organizacyjnych. Dla uzyskania jednak punktów w ramach tego kryterium niezbędnym jest posiadanie wprawdzie niecertyfikowanych systemów, ale takich których procedury zostały przygotowane i wdrożone przez wyspecjalizowane i uprawnione do tego niezależne jednostki certyfikujące. Nie muszą one jednak być poddane procesowi certyfikacji przez tę jednostkę. W zakresie kryterium Nr 18 organ uznał, iż wnioskodawca nie podał szczegółowego zakresu prowadzonych prac w poszczególnych etapach, nie podano kosztów ogólnych w poszczególnych pracach badawczych B + R. Nie wskazano obszarów, w których będą wykorzystane prace badawcze w realizowanym projekcie, nie przedstawiono również informacji o niezbędności prac badawczych B + R w projekcie inwestycyjnym będącym przedmiotem wniosku aplikacyjnego. Wnioskodawca w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zakwestionowano negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie, zarzucając jednocześnie naruszenie kryteriów merytorycznych 10 i 15. Skarżący podkreślił, iż wprawdzie w proteście zgłoszono zastrzeżenia również do kryteriów 7,11 i 18, to z oceną Komisji Odwoławczej nie sposób zgodzić się głównie w odniesieniu do kryteriów 10 i 15. Skarżący podkreślił, iż w dokumentacji konkursu brak jest szczegółowej definicji "nowego pod względem technologicznym produktu", badając to na gruncie przedmiotowej sprawy należałoby przyjąć, iż Skarżący obok produkowanych obecnie trumien musiałby wprowadzić do produkcji jakikolwiek inny produkt, nie będący trumną, by stanowił on produkt nowy technologicznie. Dalej podniesiono, iż z literalnego brzmienia kryterium Nr 18 wynika, iż produktem takim mogą być produkty o jednakowym przeznaczeniu różniące się od siebie cechami technologicznymi, a zatem tylko elementami rozróżniającymi m. in. jakością, wyglądem zewnętrznym, wzornictwem, jak również techniką ich wytwarzania –produkcji. W takim zakresie proponowany przez beneficjenta produkt wymogi te spełnia. Bowiem technologia to metoda przeprowadzenia procesu produkcyjnego lub przetwórczego. Dalej wskazano cechy technologiczne, którymi będą się różnić nowe produkty. W zakresie kryterium merytorycznego Nr 15 Skarżący podkreślił, iż wymóg zawarty w tym kryterium spełnia posiadany przez stronę niecertyfikowany, zakładowy system zarządzania jakością, a informacje o systemie stosowanym przez stronę znajdują się w punkcie 2.3. części opisowej biznes planu. Zwrócono też uwagę, iż Komisja Odwoławcza nie posiada kompetencji do definiowania, precyzowania lub nakładania dodatkowych wymogów w ramach Kryteriów Merytorycznych, przyjętych przez Komitet Monitorujący, a do czasu zawarcia wszystkich umów z wyłonionymi beneficjentami nie można spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać dodatkowych obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w stanowisku Komisji Odwoławczej, uzupełnił je jedynie w zakresie kwestionowania oceny Kryterium nr 15. Podkreślił mianowicie, iż system zarządzania jakością jest tylko jednym z systemów zarządzania. Systemy zarządzania (w tym systemy zarządzania jakością) to bardzo sformalizowane grupy norm. Pozwalają one na porównywalność firm, które takie systemy wdrożyły. Przedsiębiorstwo oczywiście może posiadać system niecertyfikowany, ale w postaci szczegółowo opracowanych procedur. Tymczasem przedstawiony system przez stronę nie posiada cech systemu zrządzania jakością. Jest to tylko ogólnikowy schemat działania firmy. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 roku pełnomocnik Skarżącego dodatkowo podniósł, iż nowe trzy modele trumien zostały pominięte w ocenie organu, a w zakresie Kryterium Nr 15 podniósł, iż system niecertyfikowany został przedstawiony w kryterium obok systemów certyfikowanych i tak należy interpretować zapisy tego kryterium. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz.1268 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady i tryb tej kontroli normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270 ze zm.). Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku – O zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227,poz.1658 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 20 grudnia 2008 roku przewiduje m. innymi możliwość realizowania przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej projektów w ramach "polityki rozwoju" przy udziale środków finansowych pochodzących z budżetu państwa lub źródeł zagranicznych i ustanawia szczegółowy tryb postępowania w tych sprawach, odbiegający od ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Kwestionując negatywną ocenę merytoryczną projektu beneficjent w skardze do sądu zakwestionował stanowisko organu w całości, aczkolwiek uzasadnienie skargi dotyczyło oceny dwóch kryteriów - 10 i 15. Odnośnie oceny pozostałych brak uzasadnienia skargi. Także na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty dot. tych właśnie kryteriów. Zgodnie z art.30 e ustawy z.p.p.r w zakresie nieuregulowanym do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art.52-55,61 § 3-6,art.115-122,146,150 i 152 tej ustawy. Ma więc zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna skargi. Z przepisem tym koreluje treść art.30 c ust 3 pkt 1 ustawy O zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, iż sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W przypadku jej nieuwzględnienia może ją oddalić (pkt 2). Sąd zobowiązany jest więc badać, czy ocena projektu, jak i negatywny wynik procedury odwoławczej przeprowadzone zostały w sposób naruszający prawo. Regulamin Konkursu NR [...] Priorytet, Działanie 1.2 Wsparcie rozwoju MSP i stanowiące załącznik do Regulaminu Kryteria Wyboru Projektów w ramach Działania 1.2 Wsparcie rozwoju MSP nie stanowią o nowych metodach wytwarzania czy innowacjach procesowych. Mowa jest jednoznacznie o nowych pod względem technologicznym produktach. Istotnie w słowniczku Programu Regionalnego Województwa Wielkopolskiego wskazano jedynie, iż produkt nowy pod względem technologicznym to produkt, którego cechy technologiczne lub przeznaczenie różnią się znacząco od uprzednio wytwarzanych produktów. Innowacyjność natomiast to zgodnie z w/w słowniczkiem-zdolność przedsiębiorstwa do tworzenia i wdrażania innowacji oraz faktyczna umiejętność wprowadzania nowych i zmodernizowanych wyrobów, nowych lub zmienionych procesów technologicznych lub organizacyjno-technicznych. Innowacje tego rodzaju mogą wiązać się z całkowicie nowymi technologiami lub opierać się na połączeniu istniejących technologii w nowym zastosowaniu. Także, zgodnie z definicją pojęć zawartą w podręczniku pomiaru innowacji OSLO Manual, wydanie trzecie 2005, na które to źródło powołuje się także słowniczek PRWW – to wprowadzenie do praktyki znacząco ulepszonego rozwiązania w stosunki do już istniejącego. W zakresie więc innowacji technologicznej oczekiwane jest uzyskanie nowego produktu. Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w pojęciu kryterium oceny chodzi wyłącznie o metodę przeprowadzenia procesu produkcyjnego lub wytwórczego. Strona przyznała, iż uzyskała punkty za kryterium Nr 9 odnoszące się do trumien już produkowanych, ale udoskonalonych. Sporna więc w zakresie tego kryterium stała się innowacyjność 3 nowych modeli o nazwie [...], [...] i [...] jako nowych produktów w rozumieniu kryterium Nr 10. W ocenie Sądu, jeżeli nawet sama technologia wytwarzania trumien jest nową w rozumieniu procesu wytwórczego, nie przesądza to jednak o wytworzeniu nowego produktu, a tylko produktu ulepszonego. Produkty w ten sposób wytworzone nie zastąpiły starych, ale je ulepszyły. Zwykłe ulepszenie czy nawet zmiana asortymentu nie stanowi o powstaniu nowego produktu. Bowiem, aby on powstał musi nastąpić istotna zmiana cech charakterystycznych i zastosowania. Jak natomiast strona sama przyznała w złożonym proteście nowe produkty będą stanowiły nowe pozycje w ofercie firmy i będą się one różniły nie tylko wyglądem, ale również będą wykonywane przy użyciu całkowicie nowych metod produkcji. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko organu, iż nawet zastosowanie innowacyjnych maszyn i urządzeń nie przesądza o wyprodukowaniu nowego produktu, bowiem innowacja objąć musi znaczące (istotne) ulepszenia parametrów technicznych, komponentów i materiałów oraz funkcjonalności. Nie można więc w żaden sposób podzielić stanowiska Strony, iż nowe modele zostaną zaoferowane innej kategorii odbiorców niż obecnie produkowane, bowiem nie jest to żaden z parametrów innowacyjności. Nie jest nim także niepowtarzalny wygląd i w ogóle zmiana wyglądu zewnętrznego. Zgodnie z opinią Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Polskich poza niewątpliwą innowacją technologiczną, produktową i organizacyjną powstaną trumny pokryte farbami wodorozcieńczalnymi, dokładniej wykonane. W punkcie opisującym innowację produktową autorzy opinii wskazują, iż dzięki zastosowaniu farb wodorozcieńczalnych i innowacyjnych maszyn i urządzeń znacząco poprawi się jakość i dokładność wykonania. Także opinia o innowacyjności nie wnosi w tym zakresie nowych treści merytorycznych; stanowi ona na str.3, iż przedsiębiorstwo jako pierwsze w świecie zastosuje innowacyjne rozwiązania wykończenia trumien nietypowych oraz prototypowych. Nie wskazano na czym polegać ma ich nietypowość. W samym wniosku o dofinansowanie w pkt 3.3 beneficjent wpisał, iż 3 nowe modele trumien będą cechować się innowacyjnością rozwiązania w zakresie wykończenia, a ostatecznie sam beneficjent stwierdził, iż charakteryzować się będą innowacyjnym, niepowtarzalnym wyglądem. Zdaniem składu orzekającego - kwestia wykończenia czy nawet niepowtarzalnego wyglądu nie świadczy o powstaniu nowego produktu, choć może być następstwem wdrożenia nowej technologii. Zarówno więc definicja zawarta w słowniczku programu regionalnego, jak i innych dostępnych. m.in. na stronach internetowych nie pozostają w sprzeczności z twierdzeniami organu, iż poza tym, że nowe modele trumien nie będą miały innego przeznaczenia to przede wszystkim nie zostanie wprowadzony nowy produkt, który będzie posiadał nowe cechy technologiczne. Nie nastąpiło udoskonalenie właściwości produktu, a jedynie jego wykończenia. Natomiast za wprowadzenie udoskonalonych produktów do produkcji wnioskodawca otrzymał już punkty w kryterium 9, o czym była mowa powyżej. Również biznes – plan rozróżnia w ramach punktu 3.1 innowacyjność projektu jako innowacyjność technologiczną, produktową i organizacyjną, (w tym zakresie nie dotyczy schematu III), a wprowadzenie nowego produktu, o jakim mowa w kryterium 10 i odnoszącego się właśnie do schematu III. Wzór biznes planu, który wnioskodawca zobowiązany był wypełnić zgodnie z instrukcjami w nim zawartymi był jednakowy dla wszystkich wnioskodawców i został sprecyzowany już na etapie ogłoszenia konkursu. W tym miejscu przypomnieć wypada, iż to beneficjent decyduje w ramach jakiego schematu składa wniosek, a informacje na co ukierunkowane są poszczególne schematy są ogólnie dostępne na stronach internetowych WRPO. Działanie 1.2 schemat III już w pkt 5 Regulaminu zakładało oparcie się na nowych, światowych technologiach i w tak zakreślonych ramach beneficjent składa wniosek. Regulamin zakłada też przecież sprecyzowanie konkretnych kryteriów dla oceny merytorycznej. Kryterium 10 nie było odstępstwem od pkt 5 Regulaminu, a jedynie jego uściśleniem, stąd też konieczność przedłożenia opinii o innowacyjności, jako kluczowego zagadnienia dla oceny tego kryterium. Odnośnie drugiego zakwestionowanego kryterium stwierdzić należy, iż wymaga ono posiadania przez beneficjenta certyfikatu ISO i/lub innego certyfikatu zarządzania jakością/zarządzania środowiskowego i/lub systemu niecertyfikowanego. Kryterium to rozróżnia system niecertyfikowany i system certyfikowany. W przypadku tego ostatniego certyfikat powoduje, iż wystarczającym jest istnienie systemu zarządzania jakością. Natomiast wobec braku certyfikatu obowiązek posiadania systemu, a nie tylko systemu zarządzania jakością. Uzyskanie certyfikatu dowodzi, że wnioskodawca posiada potencjał do prowadzenia działalności i że wskaźniki produkowanych wyrobów i usług są obiektywnie weryfikowalne. Kryterium przyznaje więc dwa dodatkowe punkty w przypadku posiadania certyfikatu w zarządzaniu jakością oraz zarządzaniu środowiskowym. Przedłożony natomiast wraz z wnioskiem autorski system zarządzania jakością nie jest objęty certyfikatem. Przewidziany w drugiej części kryterium niecertyfikowany system nie dotyczy już samego systemu zarządzania jakością, ale niecertyfikowanego systemu. Identyczny zapis znajduje się w rubryce 2.3.3 biznes planu; także rozróżnia on posiadane certyfikaty zarządzania jakością, zarządzania środowiskowego lub systemy niecertyfikowane. Podkreślić należy, iż system zarządzania jakością stanowi tylko część systemu zarządzania organizacją przedsiębiorstwa. Zintegrowane systemy zarządzania to trzy współpracujące ze sobą i uzupełniające się podsystemy przedsiębiorstwa: zapewnienia jakości, zarządzania środowiskiem oraz zarządzania bezpieczeństwem pracy. Czyli brak certyfikatu wyłączony być może w przypadku posiadania szczegółowo opracowanych norm organizacji przedsiębiorstwa, w/w podsystemów wzajemnie przenikających się w przedsiębiorstwie, których to załączony do wniosku dokument nie posiada. Jest on w istocie wewnętrznym regulaminem, ogólnikowym schematem działania firmy, a nie sformalizowanym systemem zarządzania, którego posiadanie pozwoliłoby beneficjentowi uzyskać dwa dodatkowe punkty. Wbrew twierdzeniom Strony i informacjom zawartym w biznes - planie w pkt 2.3.3 nie zawiera on procedur zamówień, reklamacji wewnętrznej i zewnętrznej, nie zawiera również cech samego systemu zarządzania jakością, który określają normy ISO. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd uwzględnia skargę, jeżeli ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą jednostkę zarządzającą lub pośredniczącą. W niniejszym postępowaniu ocena projektu dokonana została prawidłowo w zgodzie z dokumentami stanowiącymi system realizacji regionalnego programu operacyjnego. Sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy - O zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym, a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego. Sąd dokonując analizy orzeczenia nie dopatrzył się naruszenia wskazanych wyżej aktów, Według Sądu dokonano prawidłowej analizy kryteriów oceny merytorycznej, także tych pozostających poza zakresem skargi. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 30c ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. – O zasadach polityki rozwoju skargę oddalił. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska D.W.d