II SA/Bd 1411/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 28 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 136, poz. 855) o przyznaniu M. P. na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. na syna D. N. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 250 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania M. P. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], którą powołując się na przepisy art. 31 ust. 1, art. 12, art. 2 pkt 2, 5, 8, 11,12 i 18, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 i art. 24 ust. 1 ww. ustawy oraz § 1, 7 i 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836) i art. 163 kpa, zmienił własną decyzję z dnia [...] ustalając końcowy termin prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i uchylając jego wypłatę z dniem 31 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż od dnia 22 grudnia 2009 r. córka M. P. – N. P. uzyskała w związku ze śmiercią ojca prawo do renty rodzinnej w wysokości 600,10 zł miesięcznie, co w konsekwencji, spowodowało wzrost dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie do kwoty 749,22 zł, przy ustawowym kryterium dochodowym wynoszącym 725 zł, bowiem do średniego miesięcznego dochodu w wysokości 1.647,55 zł uzyskanego w roku kalendarzowym 2008 r. poprzedzającym okres zasiłkowy, należało doliczyć wspomnianą rentę rodzinną, w wyniku czego dochód miesięczny trzyosobowej rodziny osiągnął sumę 2.247,65 zł. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. podnosząc, że nie była świadoma, iż renta córki zostanie doliczona do dochodów uzyskanych w 2008 r., skoro pierwszą rentę otrzymała w styczniu 2010 r. Nadto powołała się na fakt wykorzystania uzyskanego z funduszu alimentacyjnego świadczenia na środki niezbędne do życia, swoją trudną sytuację materialną (jej dochody łącznie z rentą córki wynoszą 1434 zł) i konieczność przeznaczenia środków finansowych na leczenie dzieci (syn jest alergikiem i otrzymuje odpłatne szczepionki, a córka choruje na serce). Wskazała też, iż konieczność spłaty pobranych świadczeń uniemożliwi jej zapewnienie utrzymania rodzinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności, a więc uwzględnienie skargi przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności stwierdzić należy, że decyzja to uchybia prawu. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), a w szczególności art. 9 ust. 1, 2, 4 art. 24 i art. 2 pkt 5 tej ustawy w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836). Stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W zakresie pojęcia dochodu i dochodu rodziny ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do ich znaczenia w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.) dochód, to – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dla pełnego wyjaśnienia tego pojęcia należy odwołać się jeszcze do adekwatnego do okresu zasiłkowego przewidzianego w ustawie z 7 września 2007 r. okresu świadczeniowego (art. 2 pkt 8), który oznacza okres na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie w przypadku skarżącej okres świadczeniowy, na który przyznano jej na rzecz syna decyzją z dnia [...] świadczenie alimentacyjne, obejmował czas od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r., to zgodnie z powołanym art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rok kalendarzowy poprzedzający ten okres świadczeniowy to rok 2008 (od 1 stycznia do 31 grudnia). W tymże roku, jak wynika z akt administracyjnych, średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 549,18 zł. Dodatkowo art. 9 ust. 4 ustawy z 7 września 2007 r. zamieszczono unormowanie, zgodnie z którym, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód. Rozwinięcie powyższego unormowania nastąpiło w § 12 ust. 1 wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 9 ustawy) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. (analogicznie jak w § 12 wcześniej obowiązującego rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 28 lipca 2008 r. - Dz. U. Nr 136, poz. 855), w świetle którego w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Niezależnie od tego, iż wskazana wyżej regulacja, pozostająca w sprzeczności z definicją dochodu rodziny zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykracza w ocenie Sądu – poza delegację ustawową, bowiem sposób ustalenia dochodu (do czego upoważnia art. 15 ust. 9 ustawy) nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania (vide też wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2010 r. II SA/Łd 1024/09 na tle analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2008 r. – dostępny w internecie), to nie zachodziły wymagane nią przesłanki do jej zastosowania przez organ I instancji, co uszło uwadze organu odwoławczego. Jakkolwiek, bowiem zgodnie z treścią art. 2 pkt 18 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uzyskanie dochodu oznacza m.in. pobieranie renty rodzinnej, to warunkiem jej doliczenia do dochodu z 2008 r. byłoby, jak wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia, otrzymywanie jej w dacie ustalania prawa do świadczenia, a więc w dniu [...], gdy tymczasem renta przyznana została skarżącej na córkę N. decyzją ZUS z dnia [..], a wypłatę jej rozpoczęto w 2010 r. Wykładnia § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r. wskazuje, że w istocie mógłby być on stosowany tylko w sytuacji ubiegania się o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, skoro doliczeniu podlega jedynie dochód osiągany do momentu i w momencie ustalania prawa do świadczenia. Zatem zmiana decyzji z dnia [...] poprzez skrócenie prawa do otrzymywania przez skarżącą świadczenia do dnia 31 stycznia 2010 r. w oparciu o art. 24 ww. ustawy stanowiącej, że organ wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, była bezpodstawna (vide również wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. IV SA/Wr 80/10 – dostępny w internecie). Dodatkowo należy mieć na uwadze, że celem przepisu art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest zmiana lub uchylenie na niekorzyść strony bez jej zgody decyzji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem przesłanek w nim określonych, by zapobiec dalszemu korzystaniu z przyznanego świadczenia przez osobę, która takiej pomocy nie potrzebuje lub uzyskała ją nie ujawniając swoich prawdziwych dochodów, albo wskutek zmiany przepisów prawa czy zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 24 wyżej ww. ustawy nie stanowi zatem kontynuacji czy ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną przyznającą uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, lecz jest postępowaniem w całkiem nowej sprawie administracyjnej. Rozpatrywana jest więc w nim nowa sprawa, której zakres wyznacza treść art. 24 ustawy i które to postępowanie wszczynane jest z urzędu. Podnieść należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń – odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Skutek ex tunc wiąże się bowiem wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym, do których decyzja z art. 24 ustawy, jako dotycząca zmiany lub pozbawienia praw wcześniej nabytych, nie może być zaliczona. Wynika stąd, że stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z określonych w tym przepisie przesłanek może prowadzić do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzją pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość. W niniejszej zaś sprawie zważywszy, że okres świadczeniowy upływał 30 września 2010 r., w dacie rozstrzygania przez organ I instancji ([...]) takiej możliwości nie było. Należy podzielić wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 535/08 (lex 499576) wprawadzie na gruncie innej ustawy, bo o świadczeniach rodzinnych, stanowisko, iż w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie oraz, że w takim wypadku winna znaleźć zastosowanie już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podstawę prawną do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu niezależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowi art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w powiązaniu z art. 2 pkt 7 tej ustawy określającym przesłanki uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane (w stanie faktycznym niniejszej sprawy – pkt a lub b). Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy, na mocy art. 145 § pkt 1 a,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1250) orzeczono o ich uchyleniu. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii wydatkowania otrzymanych świadczeń i trudnej sytuacji finansowej skarżącej wyjaśnić należy, że w razie wydania decyzji ostatecznej nakazującej zwrot kwoty nienależenie pobranych świadczeń, służyć jej będzie przewidziane w art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. prawo wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności w z całości lub w części, względnie odroczenie terminu płatności lub rozłożenie jej na raty.