II SA/Gd 415/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2014 r. nr [...]. 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 22 września 2014 r. J. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r. nr [...]. Decyzją tą wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia granic nieruchomości położonej w S. przy ul. K. obręb nr [...] oraz zatwierdzono projekt podziału przedstawiony na załączonej do decyzji mapie. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 2, art. 4 i art. 5 dekretu o rozgraniczeniu z dnia 13 września 1946 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 298) oraz art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (DZ.U. nr 27, poz. 192). Jednakże, w ocenie wnioskującego, decyzja ta, w zakresie podziału działki nr [...], położonej przy ul. K. [...] w S., wydana została bez podstawy prawnej. Podziału gruntów na podstawie art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach można było bowiem dokonywać jedynie wobec gruntów stanowiących własność Państwa lub jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi, a działka nr [...] w tym czasie była działką prywatną. Podstawy prawnej nie mogły stanowić również przepisy dekretu z dnia 13 września 1946 r. Ponadto, wnioskujący uważa, że na skutek dokonanego podziału stał on się osobą pokrzywdzoną. Podziału dokonano bezprawnie i bez jego zgody. Wnioskujący wyjaśnił, że zakupił nieruchomość zabudowaną przy ul. K. [...] w S. oznaczoną w tym czasie w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej jako działka nr [...], obręb nr [...] i dopiero po tym jak ujawniono jego prawo w księdze wieczystej dokonano w niej wpisu o podziale nieruchomości w oparciu o kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r. Kolegium uznało bowiem, że J. S. nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Stronami postępowania, w którym wydano decyzję z dnia 4 grudnia 1978 r., były jedynie podmioty, o których mowa w art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wnioskujący nie był zaś ani właścicielem, ani współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też podmiotem, który ma interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Wnioskujący nabył nieruchomość zabudowaną, położoną przy ul. K. [...] w S., dopiero w 1995 r. - a zatem 17 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji. W dniu jej wydania właścicielem przedmiotowej nieruchomości był z kolei W. S., który podziału nieruchomości nie kwestionował. W ocenie Kolegium J. S. posiada jedynie interes faktyczny w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r., bowiem przedmiot jego własności nie odpowiada jego wiedzy w tym zakresie. Interes ten nie daje mu jednak przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 1 lutego 2015 r., skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego ocenie brak jest bowiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r. Odmowa taka narusza zaś jego interes prawny i materialny, gdyż rozstrzygnięcie co do ważności decyzji podziałowej powinno być poprzedzone wnikliwą i szczegółową analizą z jego udziałem w każdy stadium postępowania. W kolejnym piśmie z dnia 23 lutego 2015 r., zatytułowanym "uzupełnienie do odwołania", J. S. wyjaśnił, że zgodnie z wypisem z dnia 30 grudnia 1994 r. wydanym przez Sąd Rejonowy w S. V Wydział Ksiąg Wieczystych, aktem notarialnym z dnia 10 stycznia 1995 r., nabył on nieruchomość położoną w S. przy ul. K. [...] o pow. 714 m2 i nr ewidencyjny [...]. Po zakupie, w dniu 26 stycznia 1995 r., Urząd Miejski w S. zrobił zapis w księdze wieczystej o podziale gruntu działki nr [...], dokonanym na podstawie decyzji z dnia 4 grudnia 1978 r. Tym samym podział ujawniono dopiero po 17 latach. Co więcej, przez cały ten okres tj. od 1995 r. do 2015 r., Urząd przesyłał do niego decyzje do zapłaty podatku za 714 m2 jako grunty mieszkaniowe do podziału. W toku ponownego rozpoznawania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 5 marca 2015 r., zwróciło się do Prezydenta Miasta S. o udzielenie informacji na podstawie jakiej decyzji nastąpił podział działki nr [...] położnej w S. przy ul. K. [...] o pow. 714 m2 oraz o wykazanie, kiedy nastąpił faktyczny podział tej działki. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 16 marca 2015 r., Prezydent wyjaśnił, że podział działki nr [...] położonej w S. przy ul. K. [...] nastąpił na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r. i ujawniony został w ewidencji gruntów i budynków w 1979 r. a w księdze wieczystej w 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r., utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 26 listopada 2014 r. Kolegium doszło bowiem do przekonania, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r. zostało wniesione przez osobę, która nie posiada przymiotu strony. Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe wywiedzenie przymiotu strony z okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę. Stanowiący podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r. art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie przewiduje udziału innych osób w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości aniżeli tam wskazane. W dniu wydawania kwestionowanej decyzji skarżący nie był zaś właścicielem nieruchomości objętej podziałem. Interes prawny wnioskującego nie wynika również z okoliczności, że zmiana w dziale I-o dotycząca podziału działki nr [...] dokonana została dopiero po nabyciu przez niego własności nieruchomości. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej obecnie dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego wynika, że w dziale I – o na wniosek z dnia 16 stycznia 1995 r., w dniu 6 marca 1996 r., dokonano ujawnienia podziału działki nr [...] o pow. 714 m2 na działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,0702 ha. Organ, występując do Sądu Rejonowego w S., V Wydział Ksiąg Wieczystych z wnioskiem o ujawnienie zmian w dziale I-o księgi wieczystej [...] jako właściciela wskazał J. i A. S., bowiem notariusz po zawarciu umowy sprzedaży z dnia 10 stycznia 1995 r. przesłał odpis aktu notarialnego do Prezydenta Miasta S.. Okoliczność, że organ zaniechał ujawnienia zmian w dziale I-o księgi wieczystej nie wpływa, zdaniem Kolegium, na ważność decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda wnioskujący, gdyż dział I-o nie jest przeznaczony do wpisów praw, lecz do wpisywania danych faktycznych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2015 r. skarżący domaga się jego uchylenia jak również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 26 listopada 2014 r. W ocenie skarżącego postanowienia te wydane zostały bowiem z naruszeniem: art. 61a, art. 157 § 2, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - poprzez ich wadliwe zastosowanie. Skarżący, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie podkreślił dodatkowo, że fakt, iż nie był właścicielem nieruchomości objętej podziałem nie pozbawia go prawa strony w postępowaniu nieważnościom, skoro był i jest następcą prawnym adresata tej decyzji. Ponadto, posiada własny samodzielny interes prawny w skarżeniu kwestionowanej decyzji, która wywołała skutki erga omnes dopiero w chwili, gdy on był już właścicielem działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze wydane zostały na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 4 grudnia 1978 r., mocą której wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia granic nieruchomości położonej w S. przy ul. K. obręb [...] oraz zatwierdzono projekt podziału m.in. działki nr [...] położonej przy ul. K. [...] w S. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji otwiera pierwszy etap postępowania o stwierdzenie nieważności, który sprowadza się do sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W grupie przyczyn o charakterze podmiotowym mieści m.in. kwestia zdolności do czynności prawnych i legitymacji składającego wniosek o wszczęcie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61 a § 1 kpa może nastąpić, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przy czym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak przymiotu strony jest uzasadniona tylko w przypadkach niebudzących wątpliwości, gdy oczywiste jest, że osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Jeśli zaś określony podmiot we wniosku o wszczęcie postępowania powołuje się na jedną z przyczyn nieważności decyzji (postanowienia), a kwestia jego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wątpliwa, to organ winien rozważyć wszczęcie postępowania i przeprowadzenie dalszych szczegółowych ustaleń w tym zakresie już na kolejnym etapie - postępowania rozpoznawczego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Skarżący jest bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192). Zgodnie z tym przepisem podział gruntów nierolniczych stanowiących własność Państwa lub własność jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi może nastąpić, jeżeli zamierzony podział nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika jednak z załącznika do decyzji – projektu podziału i co jest w sprawie bezsporne, podział ten obejmował również nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych w tym również nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 714 m2 i należącą wówczas do poprzednika prawnego skarżącego – W. S.. W wyniku podziału powstały działki [...] i [...] o powierzchniach odpowiednio 702 m2 i 54 m2 . Bezsporne jest również, że podział nieruchomości został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, nie zostały natomiast wprowadzone jakiekolwiek zmiany w księdze wieczystej nieruchomości. Skarżący 10 stycznia 1995 r. nabył nieruchomość od następców prawnych W. S.. W akcie notarialnym umowy sprzedaży wskazano, że jej przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca działkę oznaczoną nr geodezyjnym [...] o obszarze 714 m. kw. W sprawie nie wiadomo, a przynajmniej nie wynika to z akt czy W. S. uczestniczył w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Nie ma to jednak większego znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jako właścicielowi nieruchomości dzielonej przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu i to zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Interes prawny właściciela nieruchomości dzielonej nie powinien być poddawany w wątpliwość w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału. Stąd zupełnie niezrozumiałe jest z jakich względów Kolegium uznało, że skarżący, będący następcą prawnym ówczesnego właściciela nieruchomości i który w świetle aktu notarialnego umowy sprzedaży jest właścicielem niepodzielonej działki nr [...] o pow. 714 m2 nie ma interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji zatwierdzającej podział. Wprawdzie z akt nie wynika ani w jakim celu był dokonywany podział, ani czyją własność stanowi wydzielona działka [...], niemniej z samego faktu następstwa prawnego ówczesnego właściciela da się wywieść przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym a twierdzi, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., sygn.. akt IV SA 2328/99, niepubl.). Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej (zob. uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143). Zakres stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności winien zatem zostać ustalony niezależnie od ustaleń postępowania zwykłego, gdyż krąg stron postępowania ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron wyznaczonym przez organ administracji w postępowaniu zwykłym. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu w postępowaniu zwykłym może wpłynąć na prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności winien więc każdorazowo badać, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma legitymację do zainicjowania takiego postępowania. Z kolei w myśl przepisu art. 28 kpa przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Skarżący jako następca prawny właściciela nieruchomości, której podziału dokonano powinien być w postępowaniach administracyjnych dotyczących tego podziału traktowany tak jak ówczesny właściciel nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualne skutki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej będą odnosić się do sytuacji prawnej skarżącego jako nabywcy tej nieruchomości. Uznając zatem, że w rozpoznawanej sprawie organ naruszył przepisy art. 61 a § 1 kpa oraz art. 28 kpa Sąd na podstawie. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do jej art. 119 pkt 3. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że kontrolując postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie może odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności (tj. braku podstawy prawnej kwestionowanej decyzji, bezprawności dokonanego podziału, nieujawnienia dokonanego kwestionowaną decyzją podziału w księdze wieczystej). Kwestie te będą przedmiotem ustaleń dopiero w dalszym toku postępowania przed organem administracji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy orzekające w sprawie organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, która sprowadza się do przesądzenia, że skarżący jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 4 grudnia 1978 r. i jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.