I OSK 247/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1002/14 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1002/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.y G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił T.ie G. specjalnego zasiłku celowego na opłatę pobytu w hostelu [...]. Organ podał, że T.a G. wniosła 12 listopada 2013 r. o przyznanie pomocy na w/w opłatę w okresie od maja do listopada 2013 r. Dnia 21 listopada 2013 r. do organu wpłynął kolejny wniosek w tej samej sprawie. Do powyższych wniosków nie dołączono jednak informacji o kosztach pobytu w przedmiotowym hostelu. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni do dnia 23 maja 2013 r. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z synem. Brak jest natomiast informacji co do sytuacji rodzinnej i bytowej w okresie od czerwca do sierpnia 2013 r., bowiem w okresie tym wnioskodawczyni odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z kolei podczas wywiadu środowiskowego w dniu 30 września 2013 r., a następnie w dniu 12 listopada 2013 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej źródłem utrzymania jest świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 757,23 zł. Dochód strony przekracza zatem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej też jako "U.p.s.", które wynosi 542 zł i uprawnia do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Organ wskazał, że wnioskodawczyni oświadczyła przy tym, że nie ponosi kosztów pobytu w hostelu [...], natomiast hostel nie udzielił organowi odpowiedzi na zapytanie, w jakim okresie przebywała ona w hostelu i jaki był koszt tego pobytu. W dniu 2 grudnia 2013 r. wnioskodawczyni do podania załączyła potwierdzenie rezerwacji dla niej i syna miejsca noclegowego w hostelu w okresie od 19 do 22 czerwca 2013 r. i od 28 do 30 czerwca 2013 r. wraz z wycenionym kosztem rezerwacji w kwocie 350 zł. Organ podał ponadto, że Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie skierowania strony do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wnioskodawczyni przedłożyła z kolei do akt sprawy w dniu 21 października 2013 r. potwierdzenie z dnia 14 października 2013 r. dotyczące wpłaty kaucji za ww. lokal w wysokości 1688,10 zł. Organ stwierdził, iż analiza powyższych okoliczności prowadzi do uznania, że istnieją rażące dysproporcje pomiędzy deklarowaną przez stronę sytuacją a dokumentacją zgromadzoną w sprawie, co skutkowało odmową przyznania pomocy w formie opłaty na pobyt w hostelu. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnym przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 u.s.p. Wnioskodawczyni dysponuje bowiem własnym dochodem umożliwiającym zapewnienie większości podstawowych potrzeb życiowych, w tym opłaty za hostel [...] i nie zachodzą w tym względzie szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie tej pomocy. Organ nie posiada również żadnych informacji, czy strona może liczyć na pomoc ze strony pełnoletniego syna, zobowiązanego do alimentacji. Organ miał przy tym na uwadze nie tylko potrzeby strony, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się o pomoc w zaspokojeniu ich najpilniejszych potrzeb. I tak w listopadzie 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało 1296 świadczeń 598 osobom na łączną kwotę 288.163,80 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła 222,35 zł. W takiej sytuacji, nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań. T.a G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując jego prawidłowość. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w/w decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że w niniejszej sprawie nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 U.p.s. Kolegium wskazało, że wprawdzie sytuacja wnioskodawczyni jest trudna, ale nie uzasadnia zastosowania powyższego przepisu, bowiem jej potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone poprzez przyznanie lokalu z zasobów gminy. T.a G. korzystała również z bezpłatnych miejsc noclegowych. hostel [...], jak wynika z publikowanej na stronie internetowej oferty tej firmy, jest hostelem o dobrym standardzie turystycznym i takich też cenach, przeznaczonym raczej na krótkie pobyty, nie zaś schroniskiem, czy noclegownią. Zamieszkanie w tym miejscu było wyborem wnioskodawczyni, nie zaś koniecznością spowodowaną zajściem nadzwyczajnych wydarzeń. Tym samym odmowa przyznania pomocy na pobyt w hostelu w bliżej nieokreślonym czasie jest zasadna. Zasiłek specjalny celowy jest przy tym świadczeniem jednorazowym na konkretny, szczególny cel. Wnioskodawczyni w istocie domaga się stałej, kilkusetzłotowej kwoty o charakterze czynszu na opłatę mieszkania, które uznaje za odpowiednie dla siebie, przyznanej jej na nieokreślony czas. Pomija milczeniem zarówno propozycje mieszkania w innych miejscach noclegowych, jak i nie odnosi się do faktu przydziału mieszkania komunalnego. T.a G. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Skarżącą zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną, bytową i zdrowotną. W ocenie T.y G. w przedmiotowej sprawie zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 41 U.p.s., bowiem jako bezdomna rencistka, potrzebuje ciepłego noclegu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż organ ustalił, że dochód wnioskodawczyni wynosi 757,23 złotych, którego źródłem jest renta z ZUS. Dochód ten jest niewątpliwie niski, jednak przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a skoro tak to organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 U.p.s. W myśl powyższego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie określeniu "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym jednakże w ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Sąd I instancji uznał, że nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem obiektywnie niski, choć przekraczający kryterium ustawowe, dochód powiązany z sytuacją bezdomności, która, co jest istotne , trwa już od dłuższego czasu, tj. od września 2012 r. Okoliczności te wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej. Sąd Wojewódzki stwierdził, że konieczność ponoszenia wydatków związanych z noclegiem, w sytuacji gdy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, skarżąca sama zdecydowała się na korzystanie z hostelu o dobrym standardzie, nie zaś z noclegowni, a ponadto uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] skierowano skarżącą do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, za który w dniu 14 października 2013 r. uiściła ona kaucję w wysokości 1688,10 zł, nie może być w żaden sposób traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 U.p.s. Sąd Wojewódzki wskazał też, że organ wziął pod uwagę nie tylko jej potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że listopadzie 2013 r. przyznano 1296 świadczeń 598 osobom na łączną kwotę 288.163,80 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła 222,35 zł. W takiej sytuacji natomiast, nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań. Sąd ponadto zgodził się z organami, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej i że ta okoliczność stanowi także przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o pomoc. Sąd wskazał, że wnioskodawczyni w szczególności nie podaje precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, a dotyczących miejsca jego pobytu oraz jego aktualnej sytuacji materialnej. Skarżąca wnioskuje przy tym o pomoc dla dwuosobowej rodziny, odpłatność za noclegi dwóch osób, podczas gdy z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Odmowa współpracy w określeniu sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy wnioskując o pomoc społeczną jest ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. Sąd I instancji stwierdził w konkluzji, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały wyczerpująco uzasadnione w decyzjach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.a G., zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadnionego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na opłatę pobytu w hostelu [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej też jako ,,P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T.ie G.. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia ewentualnie o rozpoznanie skargi na podst. art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy z urzędu. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się poczynioną przez Sąd I instancji próbą zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków", gdyż jest to taka definicja, która pozwala wydać w każdym jednym przypadku decyzję odmawiającą przyznania zasiłku celowego. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie ubiegała się o środki na opłacenie pobytu w hostelu [...], który jak oświadczyła na rozprawie, nie został do dnia wniesienia skargi kasacyjnej opłacony, ale takiej zapłaty od skarżącej hostel wskazany oczekuje. Stwierdziła, że potrzeba zapewnienia sobie dachu nad głową stanowi podstawową potrzebę bytową. Jej zdaniem sytuacja, w jakiej się znajduje wypełnia znamiona wskazywanego w art. 41 pkt 1 U.p.s. ,,szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z twierdzeniem sądu, że nie współpracuje z pracownikami socjalnymi a co za tym idzie że nie spełniła warunku koniecznego do uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych. T.a G. przyznała, że nie jest osobą, która potulnie godzi się na każde polecenie pracowników socjalnych. Jej zdaniem nie można tego jednak przekładać na brak współpracy z jej strony. Jeśli tylko pracownik socjalny zwraca się do niej w sposób zrozumiały i w oparciu o przepisy, które jej przedstawi i w razie potrzeby wytłumaczy - skarżąca zawsze współpracuje. W tej sprawie zaś wywiad środowiskowy, który był podstawowym środkiem dowodowym został sporządzony i nie było przeszkód, aby wniosek rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez WSA w Warszawie i organy obu instancji wykładnia zawartego w art. 41 pkt 1 U.p.s. pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest prawidłowa. Podzielić należy bowiem twierdzenie, iż przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani też do zdarzeń nadzwyczajnych. Pogląd ten podzielany jest zarówno w doktrynie prawa (por. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. I OSK 179/13 i przywołane tam orzecznictwo). Stwierdzić należy, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne właściwie przyjęły, że analiza materiału dowodowego sprawy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w sprawie skarżącej a przytoczona w zaskarżonym wyroku i orzeczeniach obydwu organów argumentacja odpowiada akceptowanej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać należy, że sytuacja bytowa T.y G. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale niezmienna od pewnego czasu. Z akt sprawy wynika, że nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Należy również zwrócić uwagę, iż świadczenia pomocy społecznej finansowane pochodzą po pierwsze ze środków publicznych, po drugie mają bardzo ograniczony zakres jeżeli chodzi o źródła ich finansowania. Sąd podkreśla zatem potrzebę dokładnego wyjaśnienia, czy po stronie osoby ubiegającej się o wsparcie ze środków publicznych zachodzą przesłanki do jego udzielenia. W tym przypadku organy nie tylko mają prawo, ale i obowiązek dążenia do wyjaśnienia istoty sprawy, by w ten sposób racjonalnie gospodarować finansami publicznymi. W kontekście powyższego należy zaznaczyć, iż strona ubiegająca się o wsparcie nie może pozostawać bezczynna (o ile może działać), czy też zatajać bądź utrudniać dążenie do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca zawnioskowała o pomoc dla dwuosobowej rodziny - odpłatność za noclegi dwóch osób, podczas gdy z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym nie podała precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, a dotyczących miejsca jego pobytu oraz jego aktualnej sytuacji materialnej. Takie zachowanie uznać należy za brak pełnej współpracy z organem przy wyjaśnieniu okoliczności sytuacji życiowej, który to warunek również jest konieczny do uzyskania środków publicznych (art. 4, art. 11 ust. 2 U.p.s.). Należy przy tym odróżnić zachowanie polegające na byciu "potulną" (skarżąca sama podaje, że taką osoba nie była i nie jest), od obowiązku podawania przez skarżącą – w jej zresztą inT.ie – pracownikom organów – niezbędnych informacji/danych, które mogą być istotne dla prawidłowej i pełnej oceny sytuacji życiowej/rodzinnej osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy w trybie nadzwyczajnym, do którego to trybu należy zaliczyć pomoc i postępowanie opisane w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie ulega wątpliwości to, że organy nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i zakresie. Dlatego też w przypadku decyzji uznaniowej działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym inT.em obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie inT. społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcom stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryteria dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Ciągle wzrastająca liczba osób wymagających wsparcia finansowego implikuje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Organy (jak i następnie kontrolujący ich działanie Sąd) wyjaśniły wpływ powyższych okoliczności na rozstrzygnięcie w sprawie. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów, że sytuacja skarżącej, która uzyskuje stały dochód przekraczający określone w ustawie kryterium dochodowe oraz okoliczności, że wnioskodawczyni na skutek dobrowolnej decyzji korzystała z hostelu o dobrym standardzie, nie zaś z noclegowni, a ponadto, że uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] skierowano skarżącą do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, za który w dniu 14 października 2013 r. uiściła ona kaucję w wysokości 1688,10 zł, nie kwalifikują jej do przyznania pomocy w trybie z art. 41 pkt 1 U.p.s. Z powyższych okoliczności wynika bowiem, że żądania skarżącej mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych. Wpływ na przyjęcie powyższego stanowiska w sprawie miała również postawa skarżącej, nie współpracującej w pełnym zakresie z organami pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.